Comportamento

As raízes da corrupção (e como combatê-la)

Ela existe em qualquer país, sob qualquer forma de governo. É impossível exterminá-la, mas colocar rédeas nela é mais fácil do que parece.

Por Rodrigo Cavalcante
Atualizado em 8 mar 2024, 15h34 - Publicado em 8 dez 2015, 11h00

Corruptos

Vamos tentar manter esta conversa a mais franca possível.

Nada de floreios, brados moralistas ou frases de efeito de WhatsApp no estilo ”Por mais ética na política”, ”Por um Brasil melhor para os nossos filhos”, ”Vamos acabar com a corrupção”. Tampouco vale sacar velhos chavões para naturalizar a corrupção no País, do tipo ”O brasileiro é corrupto por natureza”, ”A corrupção é um traço do Brasil desde o descobrimento”.

Corrupção faz, sim, parte da nossa história. Como faz parte também da história dos Estados Unidos, do Japão, da Suécia e de Cingapura – que, nas últimas cinco décadas, deixou de ser apontada como um dos países mais corruptos do mundo para se tornar um dos menos.

Da Grécia Antiga, quando o termo surgiu ligado à ideia de putrefação do corpo político, até hoje, referente ao uso de cargos públicos para ganhos privados, a corrupção faz parte da história de todos os países. O que muda, em cada caso, é a maturidade com que cada povo lida com o problema.

Nesse quesito, convenhamos: a reação de boa parte dos brasileiros parece a de um adolescente bipolar. De um lado, indignação crescente diante de revelações diárias de bilhões de reais em recursos públicos desviados para favorecer empresas e partidos políticos. Do outro, certo cinismo, descrença e até uma convivência pacífica – muitas vezes complacente – com indivíduos e empresas que se beneficiam desses acordos. ”O controle da corrupção não pode ser travado nem com moralismo nem com cinismo”, diz o historiador da Unicamp Leandro Karnal. ”Brasília não é um mundo paralelo colonizado por extraterrestres, é um espelho da nossa sociedade.”.

Ou seja, para combater a corrupção, o primeiro passo é ter maturidade para deixar de vê-la apenas como algo distante, sempre relacionado ao outro. Mesmo assim fica a pergunta: será que a corrupção é uma marca da nossa formação? Vejamos.

”Não existe doação de campanha. São empréstimos a serem cobrados posteriormente, com juros altos, dos beneficiários das contribuições quando no exercício do cargo” – _{ex-diretor da Petrobras Paulo Roberto da Costa, em delação premiada à Polícia Federal.}

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Ainda no século 19, numa cidade do Nordeste, o prédio do tribunal demorou 20 anos para ser inaugurado. O superfaturamento foi tão grosseiro que um carpinteiro chegou a receber o equivalente a US$ 5 milhões em dinheiro de hoje por 30 dias de serviço. Outro trabalhador, responsável pela argamassa, recebeu atuais US$ 2 milhões por dois dias de serviço. Quando finalmente foi inaugurado, em 1881, o Tribunal do Condado de Nova York, no nordeste dos Estados Unidos, terminou custando o dobro do valor que o país pagara na compra do Alaska. À época, os desvios foram comandados por um dos mais corruptos e populares políticos da cidade, William M. Tweed, ou ”chefe Tweed” – no filme Gangues de Nova York, de Scorsese, é ele quem dá guarida ao açougueiro criminoso interpretado por Daniel Day-Lewis.

Das gangues de Tweed, no século 19, à renúncia de Richard Nixon, no século 20, os Estados Unidos sabem que a corrupção está sempre à espreita do poder – que o diga Francis Underwood, o inescrupuloso político de House of Cards, a série do Netflix. Nem por isso boa parte dos cidadãos de lá vive repetindo, como se ouve no Brasil, que a corrupção é uma espécie de marca genética do país desde a colonização. ”Culpar a herança da burocracia colonial pelos casos de corrupção atual no Brasil é apenas uma forma de jogar para o passado os pecados do presente”, diz o historiador americano Stuart Schwartz, professor de Yale e autor de Burocracia e Sociedade no Brasil Colonial. Como ficariam, então, as teses clássicas do Estado patrimonialista brasileiro (modelo em que o público e o privado se confundem), difundidas em obras como Os Donos do Poder, do jurista Raymundo Faoro, para quem o Estado e a sociedade no Brasil evoluíram separadamente?

”A ideia de Faoro de que o governo era sempre algo separado da sociedade brasileira encobre o fato de que o Estado representava, sim, interesses da sociedade, ainda que não de todos os grupos”, diz Schwartz. Para outros pesquisadores, interpretações simplistas dessa tese tornaram-se, com o tempo, muletas anacrônicas para não nos responsabilizarmos por nossas escolhas. ”Basta olhar para o Congresso para constatar que Brasília reflete muito bem, sim, a nossa sociedade”, diz Leandro Karnal. ”Estão lá evangélicos, empresários, sindicalistas, enfim, de Jean Wyllys a Bolsonaro, de Ronaldo Caiado a Luciana Genro, há tipos ideais de todos os segmentos da sociedade.” Para Karnal, a ideia de que, de um lado, existe um Brasil corrupto, de gente atrasada, ”da qual eu não faço parte”, é apenas um pretexto da sociedade de expiar seus demônios para longe, negando que a corrupção faz parte de uma rede ampla – e bem mais próxima do que se imagina.

Na mesma Avenida Paulista, em que milhares de pessoas protestaram contra a corrupção, estão localizados escritórios de empresas envolvidas na Lava Jato, incluindo as acusadas de formar um cartel que combinavam entre si a apresentação de propostas superfaturadas à Petrobras – por meio de propinas ou doações de campanha ao PT e aliados. Juntas, Odebrecht, OAS, Camargo Correa, Andrade Gutierrez, Promom, Mendes Júnior, UTC Engenharia, Queiroz Galvão, GDK, Skanska, Techint, Setal, Grupo MPE, IESA, Grupo Engevix e Galvão Engenharia têm uma folha de funcionários de quase um milhão de pessoas. Rotular de corrupto os milhares de trabalhadores dessas empresas seria um erro semelhante ao de tachar todos os funcionários públicos de Brasília com o mesmo selo. Por outro lado, isso também deixa claro o quanto a corrupção está próxima da gente. Pense na rede de familiares e amigos desse milhão de pessoas e já temos uma parcela considerável da população brasileira. E isso tomando um único caso de corrupção, ainda que mastodôntico.

De qualquer forma, vale também outro raciocínio aqui: se a participação dessas empresas pode ser justificada como mais um indício da nossa ”herança patrimonialista”, o que dizer, então, de multinacionais como a alemã Siemens, a japonesa Mitsui, a canadense Bombardier, a francesa Alstom, a espanhola CAF, entre outras envolvidas no cartel para as obras da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPMT), em São Paulo? ”De fato, a corrupção não é ‘privilégio’ do brasileiro e muito menos está em seu ‘DNA”’, diz Bruno Brandão, consultor no Brasil da Transparência Internacional, maior organização global de combate à corrupção, com sede em Berlim. ”Na verdade, ela aparece sempre que se produzem condições para sua ocorrência, mesmo nos países mais desenvolvidos.”.

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Bruno lembra que, até poucos anos atrás, a Alemanha e a França chegavam a conceder incentivos fiscais para a prática de suborno internacional a suas multinacionais. As empresas podiam deduzir do imposto de renda os chamados ”gastos de facilitação”, suborno pago a autoridades em países onde tinham ou pretendiam ter negócios. ”Após muita pressão da Transparência Internacional e de outras entidades, a União Europeia estabeleceu uma regulação eliminando a prática que, combinada a outras medidas coercitivas, teve um grande impacto na redução desse tipo de corrupção”, diz o consultor. Mas como medir, de fato, se a corrupção de um país aumentou ou diminuiu?

O banco mundial estima que, só em subornos, são gastos mais de um US$ 1 trilhão anuais no mundo – quase metade do nosso PIB. Mesmo assim, é impossível saber com precisão o real fluxo de recursos que vai para corrupção. A Transparência Internacional, então, criou o chamado Índice de Percepção da Corrupção. Ele é feito anualmente com base em pesquisas de organizações, como o próprio Banco Mundial, e entrevistas com diversos grupos (jornalistas internacionais, acadêmicos, diplomatas), para avaliar o grau de percepção da corrupção de um dado país. Com base nessas informações, os países são pontuados de zero (totalmente corrupto) a 100 (completamente limpo)

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Claro que esses extremos são só uma referência. No ranking para valer, Somália e Coreia do Norte dividem a 174ª (e última) posição, com 8 pontos. E a Dinamarca lidera, com 92.

Como o Brasil aparece ali? Com medíocres 43 pontos, na 69ª posição ao lado de Suazilândia, Bulgária, Grécia… Quando se olha apenas para a América do Sul, no entanto, nossa situação relativa parece menos vergonhosa. Ficamos em terceiro, à frente de oito países – graças ao mau desempenho de nações como Colômbia (com 37 pontos), Argentina (com 34 pontos) e Venezuela (19 pontos).

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Ainda que seja possível detectar uma clara correlação entre pobreza e corrupção no índice, ela não é absoluta: a Itália divide a 69ª colocação com o Brasil, enquanto Uruguai e Chile (73 pontos) superam Áustria (72), França (69) e Coreia do Sul (55). Mas talvez o dado mais curioso do índice seja outro: a constatação de que ideologia ou presença do Estado na economia não parece ter nenhuma relação direta com a corrupção. O índice mostra uma boa pontuação tanto para berços do liberalismo, como o Reino Unido (78), quanto para todos os países da Escandinávia, conhecidos pela forte presença do Estado e alta carga tributária. ”Com amplo setor público e governo intervencionista, a Suécia possui todas as características que, segundo a teoria econômica convencional, deveriam tê-la transformado em uma sociedade corrupta”, diz Cláudia Varejão, jornalista brasileira radicada na Suécia e autora do livro Um País Sem Excelências e Mordomias. ”Até pela alta carga tributária, os suecos exigem acesso rápido à prestação de contas dos gastos dos políticos com o dinheiro do contribuinte”, ela completa. Duas vezes por ano, o país divulga listas dos investimentos privados de todos os ministros do governo, incluindo o nome dos fundos e dos bancos das aplicações. Um grau de tranparência que, para os nossos padrões, chega a ser ofuscante. Mas nem sempre a transparência resolve. É o que acontece com um dos maiores vetores de corrupção no mundo: o financiamento de campanhas.

O seu voto vale a mesma coisa que o de alguém que doou milhões de reais para o mesmo candidato? Provavelmente não. Esse desequilíbrio cria o que alguns analistas chamam de corrupção legal, ou corrupção institucional, aquela exercida estritamente dentro da lei. Um dos maiores propagadores desse conceito é o jurista americano Lawrence Lessig, professor de Harvard. Lessig mostra que, nos EUA, 0,5% de superdoadores de campanhas são responsáveis por mais de 60% do financiamento arrecadado nas primeiras fases da eleição – o que inviabiliza candidatos que não são bons na captação de recursos.

O resultado, segundo o pesquisador, é a paralisação de basicamente qualquer projeto de lei que ameace os interesses desses doadores. No Brasil, algo semelhante vem acontecendo há algum tempo. De acordo com dados da Transparência Brasil, 7% das empresas doadoras concentraram 64% do financiamento de campanha nas eleições de 2010 (que consumiram quase meio bilhão de reais em doações, diga-se).

A não existência de almoço grátis também se manifesta aqui, lógico. E a conta aparece em escândalos como a Lava Jato: ”Não existe doação de campanha. São empréstimos a serem cobrados posteriormente, com juros altos, dos beneficiários das contribuições quando no exercício do cargo”. Quem disse isso, veja bem, não foi nenhum cientista político, mas um corrupto confesso: o ex-diretor da Petrobras Paulo Roberto da Costa, em delação premiada à Polícia Federal.

Apesar de não haver consenso quanto à melhor forma de acabar com esse toma-lá-dá-cá, nenhuma entidade de combate à corrupção discorda de que é preciso, sim, diminuir o peso das contribuições privadas. Algumas delas, como a Transparência Internacional, o Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE) e a Ordem dos Advogados do Brasil defendem a total eliminação de doações de empresas privadas, além de pedirem contenção nos gastos de campanha. ”Com limites estritos, ficará muito mais fácil o controle, pois será evidente para a própria população quando um candidato gastar demais”, diz Bruno Brandão, da Transparência Internacional.

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Tirar as empresas da jogada, porém, não impediria que os próprios donos das companhias fizessem doações vultosas como pessoa física mesmo. Quem tem uma ideia de como impedir isso é Lawrence Lessig. Ele defende que cada cidadão de um país ganhe um ”vale” – de R$ 100, por exemplo. E aí decida para qual candidato vai doar seu vale. O Estado, então, banca as campanhas conforme a quantidade de vales que cada candidato recebe. Em tese, isso deixaria um Jorge Paulo Lemann da vida em pé de igualdade com o Zé da esquina. A Transparência Brasil, porém, acredita que nenhuma proibição nessa linha possa funcionar a contento, porque o fluxo de doações/empréstimos continuaria por debaixo dos panos. Aí pior ainda: não teríamos mais registro das doações – informação crucial hoje para que, ao menos, seja possível checar o quanto um político pode ter sido ”balançado” por elas. ”Acreditamos que o mais eficaz seria estabelecer um teto menor de doação, com base em um valor nominal, e não na porcentagem de 2% do faturamento, conforme permite a legislação atual, responsável por todo esse desequilíbrio”, diz Natália Paiva, diretora da Transparência Brasil.

É fácil entender de qual desequilíbrio ela fala: se você trabalha em uma pequena ou média empresa, 2% do faturamento parece uma porcentagem bem razoável, certo? Mas, digamos agora que você trabalha na JBS, dona da marca Friboi, que faturou em 2014 mais de R$ 120 bilhões. Na prática, isso significa que seu patrão poderia doar a partidos e candidatos quase R$ 2,5 bilhões de reais. A JBS não chegou a tanto, mas nem ficou tão longe: doou R$ 366 milhões a políticos nas eleições de 2014, o que a transformou oficialmente na maior doadora do País. Por outro lado, ela também é a recordista em receber dinheiro do governo. O BNDES injetou R$ 7,5 bilhões na Friboi nos últimos anos, na forma de empréstimos e de compra de ações. Coincidência?

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Mas vale lembrar que tanto a JBS quanto outros megadoadores não podem ser confundidos com as empreiteiras da Lava Jato. Eles não estão corrompendo a lei – ainda que a lei, ao liberar doações nababescas, ofereça a grande brecha para que o interesse privado do doador fique acima do interesse público, o do eleitor. Mesmo assim, para a maioria dos analistas, a aprovação de uma reforma política que limite doações não teria força no combate à corrupção. Não sozinha. ”É preciso fortalecer e reformar os órgãos de controle, tais como os Tribunais de Contas e as controladorias, assim como o Poder Judiciário”, diz Bruno Brandão, da Transparência Internacional.

O caso dos Tribunais de Contas talvez seja o mais exemplar de um órgão de controle que, na prática, pouco controla. Como dois terços dos seus conselheiros são indicados por deputados e a Constituição é pouco exigente quanto à sua pré-qualificação (basta ter vagos ”notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, financeiros ou de administração pública”), não faltam por lá ex-políticos julgando as contas de parentes, de aliados e até de inimigos. Um levantamento realizado em 34 Tribunais de Contas pela Transparência Brasil em 2014 indica que, de cada dez conselheiros, seis são ex-políticos, dois sofrem processos na Justiça ou nos próprios Tribunais de Contas e 1,5 é parente de algum político local.

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Assim como ocorreu em outros países, no entanto, não será nem no Legislativo nem no Executivo que se dará a batalha contra a corrupção no Brasil. ”É o Judiciário que decide, afinal, se haverá ou não impunidade”, diz a professora de Ciência Política da USP, Maria Teresa Sadek. ”Por isso mesmo, instituições como o Conselho Nacional de Justiça, que estão promovendo uma mudança institucional e de cultura nos Tribunais, precisam ser cada vez mais fortalecidos.”.

Mudança de instituições e de cultura: essa dobradinha tem sido a principal receita de países que decidiram enfrentar a corrupção. ”Quando as instituições garantem regras válidas para todos, ninguém se sente ‘otário’ por segui-las”, diz o filósofo Mario Sergio Cortella, coautor de Política, Para Não Ser Idiota. No Brasil, porém, a diferenciação começa dentro da própria Justiça. De acordo com a lei da magistratura, por exemplo, juízes têm direito a 60 dias de férias (sem contar os recessos que podem adicionar mais 15). Além disso, a mesma lei prevê que a maior punição administrativa aplicável a um juiz pelo mau exercício da função é uma simples aposentadoria compulsória – e sem perda dos vencimentos. Ou seja: um juiz corrupto pode até entrar em depressão pela perda do cargo, mas não deixará de receber seus salários pagos pelo contribuinte a menos que venha depois a ser condenado por processo penal – e mesmo assim não vai ficar em cela comum, com os outros presos.

Ainda que tudo esteja dentro da lei, essa cultura de privilégios é um dos principais entraves ao combate à corrupção. Se um cidadão sabe que um político ou magistrado conta com uma série de privilégios (como a imunidade parlamentar), por que se arriscaria a sofrer represálias denunciando uma autoridade corrupta? ”Mesmo aqueles que consideram a corrupção algo moralmente condenável são propensos a participar do esquema, uma vez que todos os ‘outros’ participam do jogo”, afirmou o cientista político Bo Rothstein, da Universidade de Gotemburgo, no livro de Cláudia Varejão. Ele lembra que, diferentemente do que muita gente imagina, a Suécia já foi marcada por subornos, e que os contatos privilegiados eram mais importantes do que as leis. Em meados do século 19, contudo, uma série de reformas detonou o que ele chama de ”Big Bang Institucional” – quando os cidadãos perceberam que as instituições se tornaram imparciais, a população foi mudando de comportamento. A boa notícia é que, como lembra o cientista político sueco, embora a corrupção tenha, sim, características culturais, ela não é culturalmente determinada.

Ou seja: quanto mais imparciais, transparentes e eficientes forem as instituições, menos espaço existirá para a cultura do jeitinho brasileiro. Só cuidado para não confundir ”eficiência” com ”braço forte”, no sentido militar da coisa. Intervenções militares descabam em ditaduras militares, como aconteceu por aqui mesmo. E ditaduras são exatamente o contrário de transparência. Regimes assim destroem a liberdade de imprensa, tornam suas instituições mais opacas, menos permeáveis à fiscalização e, consequentemente, mais propensas ao crime, conchavo e ao favorecimento político.

Como dizia o pensador italiano Norberto Bobbio, escândalo é apenas a corrupção que vem a público. Em sociedades pouco transparentes, claro, pode até não proliferar escândalos – mas há quase sempre muita corrupção. Que o diga a China. A estimativa é que 15 mil membros do Partido Comunista tenham fugido do país nos últimos 2o anos, levando o equivalente a R$ 400 bilhões ”na cueca”.

A atual encarnação da democracia brasileira, enfim, é jovem, mas nem tanto. Aos 26 anos de idade, já é hora de ela provar que tem maturidade para exigir as reformas necessárias (inclusive nas ruas, quando necessário) e combater a cultura da corrupção como gente grande – sem tutela de generais, líderes populistas ou bonecos fabricados por marqueteiros políticos. Que transparência, no Brasil, deixe de ser só uma característica dos copos de cristal com que empresários e políticos celebram acordos nebulosos.