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E se… privatizássemos os municípios?

A maioria das cidades brasileiras têm administração abaixo da crítica. Elas poderiam se inspirar nas melhores empresas e adotar uma gestão profissional. Mas aí, a população precisaria fazer sua parte também. Você topa?

Marta Barbosa

Estudos realizados periodicamente pelo Departamento de Economia da Universidade de Campinas (Unicamp) indicam que, dos 5.561 municípios brasileiros, apenas cerca de 30% são bem administrados. O critério de avaliação adotado é contábil: têm boa administração as cidades onde a receita tributária é suficiente para pagar as contas e investir em obras. Ou seja, o prefeito não se endivida cada vez que precisa construir uma escola ou uma ponte. Isso permite que a prefeitura se preocupe com outras coisas importantes, como a melhoria dos indicadores sociais. Na maioria das cidades, isso não tem sido possível.

Exemplos de má gestão pública não faltam. Basta folhear os jornais e, todos os dias, é possível encontrar notícias sobre o mau uso do dinheiro público. Diante de um quadro tão desalentador, permita-nos uma simulação no melhor estilo faz-de-conta: e se os municípios brasileiros fossem administrados não por políticos, mas por profissionais com formação técnica e capacidade para implantar modernas ferramentas de gestão? E se, levando essa utopia ao extremo, privatizássemos os municípios – entregando a gestão da cidade para uma empresa especializada, como fazemos com os prédios de condomínios?

Imagine uma prefeitura que lidasse rotineiramente com conceitos como eficiência, lucratividade e produtividade. Em vez de secretários apadrinhados pelos partidos políticos aliados, a prefeitura buscaria, entre seus profissionais de carreira, os mais habilitados para assumir a gerência de departamentos como saúde, transporte, educação, finanças e administração. Não encontrando um funcionário de carreira com a qualificação necessária para exercer uma determinada função, os headhunters ajudariam a buscar esse profissional no mercado, entre os concorrentes (outras prefeituras) ou entre os parceiros (empresas da cidade). O prefeito, ou o executivo-chefe, poderia ser um profissional da empresa contratada – mediante concorrência pública – para gerenciar os assuntos da cidade por um período nunca inferior a cinco anos.

Formada a equipe de gerentes, é hora de repensar o modelo de gestão. Um ponto fundamental é a saúde financeira. Hoje, a única fonte de receita municipal são os impostos pagos pelo cidadão. Ok, não dá para pensar em lucro numa prefeitura. Mas é possível, sim, trabalhar com uma meta de superávit nas contas municipais. Por que não traçar metas de redução de custos até obter uma folga nos ganhos, que seria revertida em redução de impostos? “A perspectiva de lucro é a grande motivadora de uma empresa, assim como o superávit pode ser o motivador de uma administração pública”, diz Aluysio Pontes, especialista em gestão empresarial da consultoria Accenture.

Para manter os funcionários sempre motivados na busca do superávit e no cumprimento de outras metas de desempenho, a prefeitura criaria um plano de carreira em que o mérito prevaleceria sobre o tempo de serviço. Além disso, daria prêmios aos funcionários que atingissem as metas individuais ou departamentais. Uma escola municipal que conseguisse reduzir as despesas ou a taxa de evasão escolar poderia, por exemplo, usar o dinheiro economizado na compra de um ônibus para o transporte de alunos. Para alcançar resultados assim, a prefeitura daria autonomia aos gerentes, que trabalhariam com metas, mas livres das amarras da burocracia. Alguns serviços poderiam ser terceirizados, se isso resultasse em melhor custo-benefício.

Para concluir a transformação, esse município imaginário poderia incentivar a criação de frentes de trabalho e associações com o objetivo de unir talentos e gerar empregos. Por exemplo, em vez de várias bordadeiras trabalharem isoladamente em casa, incentivaria a criação de uma cooperativa que imprimisse a marca do município nos bordados. Unidas numa cooperativa, as bordadeiras poderiam vender em maior quantidade, empregar mais gente, ganhar competitividade e divulgar o nome da cidade.

Gestão compartilhada

Claro, tudo não passa de uma fantasia. Afinal, como determina a Constituição Federal, os municípios fazem parte de um pacto federativo e não podem ser privatizados. Mas, como se viu pela simulação acima, os governantes podem aprender uma ou duas coisas com os executivos de empresas. Tanto que há especialistas que defendem um meio-termo entre a gestão empresarial e a gestão pública – uma administração compartilhada. O professor Marcos Campagnone, por exemplo, da Fundação Prefeito Faria Lima, ligada à Secretaria de Planejamento do Estado de São Paulo, sonha com o dia em que todas as cidades brasileiras terão seus gerentes. A Fundação que Campagnone representa é uma das principais promotoras no país do modelo de gestão dos gerentes municipais, ou city managers, adotado nos Estados Unidos e em alguns países da Europa.

A contratação de um gerente de cidade não representa o fim do prefeito, que continua existindo, como uma representação legitimada da democracia. É importante que o prefeito esteja comprometido com a comunidade, conheça seus problemas e necessidades e seja um verdadeiro líder político. Mas ele não precisa ser um técnico em administração pública nem entender de planejamento. No modelo, esse trabalho cabe ao gerente, um funcionário contratado pelo prefeito, mas sem ligações partidárias. O gerente está acima do secretariado e executa os projetos que o prefeito define como prioritários. É como num clube de futebol, que tem um presidente eleito pelos sócios e um técnico contratado para treinar o time. O prefeito traça as metas e o gerente as executa.

Nos Estados Unidos, berço desse modelo, o prefeito deixa o cargo ao fim do mandato, mas o administrador profissional pode continuar. Um gerente chega a trabalhar 20 anos na mesma cidade. Esses profissionais são geralmente formados em administração pública e têm especialização em gestão de cidades. Não se filiam a partidos políticos nem podem se candidatar a cargos públicos. São, em uma palavra, técnicos. Sua permanência no cargo depende dos resultados alcançados. “Nenhum prefeito tem coragem de demitir um gerente que cumpre seu papel com competência”, afirma Campagnone. “Isso seria um péssimo passo político.”

Nos Estados Unidos há uma associação que forma e fiscaliza os profissionais da administração pública. Fundada em 1914, a International City/County Management Association (ICMA) já formou cerca de 8.000 administradores públicos, que afetaram a vida de mais de 100 milhões de moradores de centenas de comunidades americanas. A ICMA elaborou um código de ética para os gerentes de cidades (veja ao lado) e mantém um banco de talentos, que pode ser consultado pelas prefeituras. A contratação via ICMA assegura que o gerente não será escolhido entre os aliados políticos nem partidários.

Nem todas as cidades americanas adotam o mesmo sistema. Há três modelos básicos. O primeiro é o do governo de comissão, adotado no Texas. Os poderes Legislativo e Executivo se concentram nas mãos de três a cinco gerentes eleitos pela população. Cada um assume uma área específica: negócios públicos; fazenda e contas; segurança pública; ruas e melhoramentos urbanos; parques e patrimônio.

O segundo modelo, do conselho/gerente, implantado pela primeira vez em 1912 na cidade de Sumter, Carolina do Sul, é o mais comum nos Estados Unidos. A população elege um conselho, a quem compete aprovar o orçamento e escolher o prefeito. Esse tem o poder de vetar as decisões do grupo. O conselho também contrata um gerente profissional para cuidar da administração.

O terceiro modelo é o do conselho/prefeito. O prefeito é eleito pela população e contrata um gerente profissional para acompanhá-lo durante todo o mandato. Esse modelo surgiu em 1931 na cidade de San Francisco, Califórnia, e, em 1938, foi adotado no condado de Los Angeles. É considerado o tipo mais adequado para as metrópoles. “É o modelo mais fácil de implementar no Brasil”, diz Campagnone. “Tem uma estrutura mais simples e é similar à nossa realidade de Câmara de Vereadores/Prefeito.”

Foi esse o modelo adotado em Tapurah, no Mato Grosso (leia na página seguinte), e em Maringá, no Paraná. Terceira maior cidade paranaense, Maringá foi a primeira prefeitura no país a criar a figura do gerente de cidade. A iniciativa foi do engenheiro civil Ricardo Barros, prefeito de Maringá de 1989 a 1993. Dono de uma construtora, Barros tentou implantar na prefeitura a mesma metodologia de trabalho que tinha em sua empresa. Para auxiliá-lo na gestão, procurou alguém experiente em administração pública. “Convidei três pessoas antes de receber um sim”, diz Barros, hoje deputado federal pelo PPB. Em 1991, Barros contratou o primeiro gerente de cidade do Brasil: João Celso Sordi, pró-reitor de planejamento da Universidade Estadual de Maringá. Sordi – que não havia votado em Barros – foi trabalhar na prefeitura com o segundo maior salário, abaixo hierarquicamente apenas do prefeito.

“Eu tinha, por exemplo, a obrigação de perceber a necessidade de construção de uma escola em uma determinada comunidade, enquanto Sordi ficava responsável por construí-la”, conta Barros. Os dois iniciaram um programa de privatização no município. Metade das escolas foi terceirizada e entregue a cooperativas de professores. Como uma empresa, a prefeitura de Maringá criou duas filiais, uma em Curitiba, outra em Brasília, para cuidar de assuntos como o repasse de verbas estaduais e federais.

Logo começaram a surgir problemas. Líderes comunitários diziam que bairros de elite estavam sendo favorecidos pelos projetos públicos. Os partidos da oposição faziam coro e criticavam a falta de compromisso com a população carente. Se dependesse de Barros, todos os setores do município seriam privatizados. Não foi essa a vontade da população. Na eleição seguinte, Barros não conseguiu fazer seu sucessor e o novo prefeito, Said Felício Ferreira, acabou com o cargo de gerente. A experiência não foi mais retomada. “Um político precisa, sim, ser bom administrador”, diz José Cláudio Pereira Neto (PT), atual prefeito de Maringá. “É muito fácil lançar mão desse terrível instrumento de exclusão que é terceirizar o que é público.”

O papel do cidadão

De fato, é ilusório acreditar que a gestão privada é sempre mais eficiente do que a pública. Basta observar – o que nem sempre é possível devido à falta de transparência – o que acontece nas empresas. Quantas delas poderiam ser consideradas modelos de boa gestão? No Brasil, poucas fazem prestação de contas e mais de 60% dos negócios fecham com pouco mais de um ano de vida. O que aconteceria com um serviço público de má qualidade se fosse privatizado e virasse um monopólio, livre do controle dos usuários? Cedo ou tarde, os problemas voltariam. Com um agravante: os eleitores não conseguiriam usar o voto para provocar uma mudança. “Privatizar é um meio de melhorar a gestão, mas só é válido se for bem encaminhado”, diz Hélio Jammy, professor de administração da Universidade de São Paulo (USP).

Ninguém sonha que sua cidade vá ser administrada por um superpolítico, alguém que seja um líder popular e, ao mesmo tempo, tenha profundos conhecimentos de administração, educação, saúde ou transportes. “Mas ele precisa ser um bom administrador público para buscar a contribuição de assessores competentes, inclusive na iniciativa privada”, diz Ilka Camarotti, professora da Fundação Getulio Vargas de São Paulo. Ela é também uma das responsáveis pelo Prêmio Gestão Pública e Cidadania, que elege anualmente as melhores iniciativas na administração dos municípios do Brasil. Os projetos vencedores vêm demonstrando que a parceria entre os setores público e privado é possível e desejável. “Não há um projeto inscrito nos últimos anos que não tenha o apoio de entidades privadas”, diz Ilka.

A prefeitura de São Paulo pretende criar, com a consultoria da FGV, um plano de cargos, carreiras e salários para seus 126.000 servidores ativos. A intenção, segundo Mônica Valente, secretária de Gestão Pública, é aumentar a motivação e a eficiência dos funcionários e a permanência dos bons técnicos mesmo com a mudança do comando da prefeitura. O projeto está em fase de negociação sindical e ainda precisará ser aprovado pela Câmara de Vereadores – ou seja, pode permanecer no terreno das intenções.

Quer a cidade seja administrada por um político convencional, quer a gestão fique a cargo de um administrador profissional, uma coisa é certa: é preciso que a população também faça a sua parte. Sem a fiscalização e a cobrança dos cidadãos, não há privatização que resolva os problemas do município. No Brasil, porém, controlar as ações do poder público não é uma prática cívica arraigada nas pessoas. No âmbito das cidades, segundo o economista Gustavo Zimmermann, professor da Unicamp, a maioria dos moradores não reclama da prefeitura porque se sente distante dela. “Temos que aproximar o contribuinte da gestão municipal e instigar, por meio da educação, que cada um fiscalize a aplicação do seu dinheiro”, diz Zimmermann.

Em São Paulo, há uma tentativa de aproximar o eleitor da gestão municipal. A prefeitura está criando vários telecentros, pequenas estruturas equipadas com dez a 20 computadores, onde a comunidade pode ter acesso à internet. A página inicial dos computadores é do site da prefeitura. Assistentes ensinam como acompanhar os projetos em execução e o orçamento municipal e como denunciar o mau uso do dinheiro público. Por enquanto, são apenas 30 telecentros – até o final do ano deverão ser 107.

Nessa mesma linha, uma empresa paulista de tecnologia criou um serviço de disque-reclamações para as prefeituras. “A estrutura é a mesma de um 0800, o serviço de atendimento ao consumidor”, diz o empresário Gerson Spiandorelli, que desenvolveu o produto. A diferença é que o atendente recebe reclamações da população insatisfeita e a bronca vai direto para o computador do secretário, com cópia para os diretores da secretaria e para o gabinete do prefeito. Só não toma conhecimento quem não quer. O serviço já foi implantado em Sorocaba, Jundiaí, São Carlos e Campinas, no interior de São Paulo.

Na maior parte das cidades brasileiras, no entanto, fiscalizar as ações da prefeitura e fazer chegar ao gabinete sua insatisfação é um exercício de paciência. Mas, sem cobrar ações transparentes, é impossível estar seguro de que a cidade está sendo bem administrada, seja quem estiver no comando. Por mais distante que pareça a prefeitura, é o dinheiro do contribuinte que está nos cofres públicos. E ninguém melhor do que ele para zelar se seu dinheiro está sendo bem aplicado.

 

Os 12 mandamentos

A cartilha de princípios de um gerente de cidade

1. Visarás a um governo local eficiente e democrático e acreditarás que a gestão profissional é essencial para atingir esse objetivo.

2. Buscarás a dignidade e o valor dos serviços prestados pelo governo e manterás uma atitude construtiva, criativa e prática em relação aos assuntos do governo.

3. Devotar-te-ás aos ideais de honra e integridade em todos os relacionamentos públicos e pessoais.

4. Não te esquecerás de que a principal função do governo local é sempre servir aos interesses da população.

5. Apresentarás propostas de política pública aos representantes eleitos e os municiarás com informações e conselhos para auxiliá-los na tomada de decisões.

6. Reconhecerás que estabelecer as políticas do governo compete aos representantes eleitos; aos gerentes caberá a responsabilidade pela execução dessas políticas.

7. Abster-te-ás de atividades políticas que possam minar a confiança do público nos administradores profissionais.

8. Considerarás como um dever permanente a busca da capacitação profissional e da competência no uso de técnicas de gestão.

9. Manterás a comunidade informada sobre os assuntos do governo; estimularás a comunicação entre os cidadãos e os membros do governo; priorizarás um serviço público amigável e cortês; e buscarás a melhoria da qualidade e da imagem do serviço público.

10. Resistirás a qualquer abuso das responsabilidades profissionais e tratarás cada problema sem discriminação, baseando-te na lei e na justiça.

11. Tratarás os assuntos de recursos humanos de forma que a justiça e a imparcialidade governem as decisões relativas a nomeações, promoções e disciplina.

12. Não solicitarás favores; estarás ciente de que é desonesto obter lucro ou enriquecimento pessoal com informações confidenciais ou com o uso indevido do tempo público.

Isto Está Dando Certo

O homem do dinheiro

Tapurah, no Mato Grosso, tem um gerente para administrar as contas e executar projetos

O gaúcho Marcos Cardoso Alves, de 45 anos, nunca se candidatou a um cargo público, mas é ele quem controla o orçamento anual de R$ 10,5 milhões de Tapurah, município a 400 quilômetros de Cuiabá, no Mato Grosso. Desde dezembro do ano passado, Alves é o gerente da cidade, que tem menos de 19.000 habitantes. Ele fez parte da primeira turma do curso de City Manager da Fundação Prefeito Faria Lima, em 1995. Trabalhou em algumas prefeituras do Estado até ser convidado pelo prefeito Reinaldo Tirloni (PPB) para organizar as contas e executar os projetos da prefeitura. “Sou o único dos 47 que se formaram comigo que ocupa esse cargo”, diz Alves.

Mal se instalou em Tapurah, ele mexeu no grande calo da administração: a estrutura da prefeitura. As secretarias, que eram oito, foram reduzidas a seis. Foi criada uma secretaria geral, encarregada da administração, das finanças, do planejamento e da coordenação geral. Abaixo vêm quatro secretarias setoriais: obras, saúde, educação e ação social. E, por último, uma secretaria de fomento, que une agricultura, indústria, comércio e serviços. A função da secretaria geral é dar respaldo para as setoriais ou afins. A de fomento trabalha para aumentar a receita. Assim, acredita Alves, será possível cortar os custos pela metade e diminuir a burocracia.

A mudança implementada pelo gerente agradou até mesmo à oposição. A reforma foi aprovada por unanimidade na Câmara. “Votei a favor e continuo a favor da profissionalização da prefeitura”, diz Alexandre Kaminski, vereador pelo PT. Melhor para Alves, que tem planos ambiciosos para a região. Sua idéia é percorrer o caminho inverso das emancipações municipais e propor uma atuação em consórcios regionais. Quer envolver dez municípios vizinhos, num raio de 200 quilômetros, onde vivem 250.000 habitantes. A primeira experiência é na área de atendimento médico, já compartilhado por 14 cidades. Todas investem em especialidades médicas e disponibilizam seus melhores serviços aos vizinhos. A idéia agora é ampliar o modelo para outros setores, como educação, limpeza urbana e agricultura.

O prefeito Reinaldo Tirloni nunca esteve tão tranqüilo. “Escolhi nosso gerente entre os principais conhecedores da administração municipal no Estado”, diz. Ele afirma não ter considerado nenhum aspecto político ou partidário ao escolher Alves. Seu contratado já foi filiado ao PTB, que faz oposição ao prefeito. O gerente é pago para administrar as contas e executar os projetos. O risco de descontinuidade é o grande fantasma que atormenta o gerente. “Dois anos é pouco tempo para botar ordem na casa”, diz Alves. Mas ele acredita que a pressão do voto pode obrigar o próximo prefeito, mesmo que da oposição, a mantê-lo no cargo.