História

Abrindo a caixa preta

O combate à corrupção no Brasil depende de processos que aumentem a transparência do governo, a fiscalização dos órgãos públicos e a punição dos culpados. Mas, sobretudo, é preciso ter vontade política.

Por Da Redação SEGUIR SEGUINDO
Atualizado em 31 out 2016, 18h24 - Publicado em 30 abr 2003, 22h00

Leonardo Sakamoto

“E pois que, senhor, é certo que, assim neste cargo que levo, como em outra qualquer cousa que de vosso serviço for, Vossa Alteza há de ser de mim muito bem servida. A ela peço que, por me fazer graça especial, mande vir da Ilha de São Tomé a Jorge de Osório, meu genro – o que d·ela receberei em muita mercê. Beijo as mãos de Vossa Alteza. Deste Porto Seguro, da vossa Ilha da Vera Cruz, hoje, sexta-feira, primeiro dia de Maio de 1500.”

Nas últimas linhas da carta em que relata o descobrimento do Brasil a dom Manuel, rei de Portugal, o escrivão Pero Vaz de Caminha se aproveita do cargo e da oportunidade para pedir em favor de um parente. Se a “graça” foi ou não concedida, não sabemos. A única certeza é que a utilização indevida dos recursos públicos para atender a interesses privados perdura até hoje. Desde o início da sua história, o Brasil serviu aos interesses de uma elite dominante, que sempre considerou o Estado um prolongamento de suas posses. Foi assim nas capitanias hereditárias, na época da casa grande das fazendas de cana-de-açúcar e café, para os coronéis do sertão e, hoje, para os caciques da política. Mas há também a pequena corrupção do cotidiano, da qual todos participamos ou com a qual somos coniventes, do cafezinho pago ao policial para evitar uma multa à caixinha dada ao atendente da repartição pública para agilizar um processo – em suma, a parte negativa do “jeitinho brasileiro”.

Anualmente, a organização não-governamental Transparência Internacional divulga o Índice de Percepções de Corrupção. Em 2002, o Brasil ficou na 49ª posição em uma lista de 102 países, com nota 4 (zero corresponde ao maior grau e dez ao menor grau de corrupção). A Finlândia ocupou o topo, com 9,7, enquanto Bangladesh amargou o último lugar, com 1,2. A nota brasileira é praticamente a mesma desde 1999, o que mostra que a sensação de que aceitamos esse tipo de coisa não melhorou nos últimos anos.

Com a redemocratização do país na década de 80, aumentou o número de casos de corrupção que chegam ao conhecimento popular, seja por divulgação da mídia, seja por iniciativa de instituições como o Ministério Público e o próprio Legislativo. A grande quantidade de casos que vêm a público e a sensação de que boa parte deles permanece impune fazem com que a sociedade perca a confiança no Estado e na política. Uma pesquisa do Consórcio Iberoamericano de Empresas de Pesquisa de Mercado e Assessoria mede o grau de confiança da população de vários países em instituições como Forças Armadas, empresas privadas e imprensa. No Brasil, em 2002, o Congresso e os partidos políticos ficaram na rabeira da confiança popular, com 11% e 6% respectivamente.

Essa descrença, somada aos exemplos históricos, faz com que a população passe a acreditar, erroneamente, que a corrupção está forjada em nossa identidade. “Muitas vezes a análise da herança colonial portuguesa pode implicar um fatalismo de que as coisas não podem ser mudadas, o que não é verdade”, afirma Bruno Speck, cientista político e professor da Universidade de Campins (Unicamp). O combate à corrupção depende de ações práticas que devem ser tomadas pelo governo ao lado de empresas e da sociedade civil. Há exemplos dessas ações e de outros projetos que consideram nossa realidade e que poderiam ser reproduzidos com sucesso. Falta saber se há vontade política para a sua implantação.

Transparência

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Pode-se combater a corrupção de duas maneiras: fiscalizando a máquina administrativa, coibindo e punindo as irregularidades no trato da coisa pública; e estabelecendo mecanismos de prevenção. Apesar da importância de ambas, fica claro que evitar o mau funcionamento do Estado é menos oneroso à nação do que tentar resgatar dólares em bancos na Suíça ou nos paraísos fiscais do Caribe.

A prevenção começa por ações que dêem transparência e visibilidade às decisões e aos processos governamentais e à administração dos recursos materiais. Se a sociedade civil não tem acesso à informação de como são geridos os bens públicos, abre-se espaço para o surgimento de acordos e negociatas irregulares, protegidos por uma verdadeira caixa preta estatal. Da mesma forma, a falta de informações sobre o funcionamento do governo faz com que a população perca o interesse em acompanhar o processo político do seu país – deixando o caminho livre para que a corrupção se estabeleça.

Um bom começo é a divulgação dos orçamentos municipais, estaduais e federal. A prática é adotada pelas administrações mais sérias para que a sociedade acompanhe a arrecadação e os gastos. Essa prestação de contas pode ser exibida na fachada de prédios públicos, divulgada em espaço comprado em veículos de comunicação ou mesmo disponibilizada na internet. As informações são públicas e, mesmo que os governos não as divulguem por conta própria, qualquer cidadão tem o direito de acesso a elas. Se uma prefeitura não aceita fornecer os dados orçamentários, apela-se ao Tribunal de Contas do Estado. Não atendida a ordem judicial, o prefeito pode ser alvo de uma ação por improbidade administrativa, com pagamento de multa, suspensão dos direitos políticos e até afastamento do cargo.

Mas é possível ir além de apenas acompanhar o vaivém do dinheiro no caixa das prefeituras e tomar parte das discussões e decisões sobre a aplicação dos recursos financeiros. É essa a idéia do orçamento participativo (OP), que está sendo implantado em alguns municípios com bons resultados. “Você faz com que o cidadão passe a entender o orçamento da sua cidade e se sinta responsável por ele”, afirma Geraldo Cruz, prefeito do município de Embu, na região metropolitana de São Paulo, que implantou o OP em 2001. O objetivo não é diminuir a importância das câmaras de vereadores, das assembléias legislativas e do Congresso, mas dar visibilidade ao funcionamento da coisa pública por meio da participação popular. A experiência despertou o interesse de governos de outras partes do mundo, como o do Timor Leste.

É fácil notar que as medidas punitivas à corrupção têm mais visibilidade na mídia e na sociedade do que aquelas que tentam prevenir, uma vez que o escândalo político tem o poder de atrair como uma novela. “A prevenção está nos detalhes”, diz Bruno Speck. Talvez não faça tanto sucesso de público, mas funciona. Fazem parte desses detalhes a simplificação das estruturas e a adoção de regras claras e inteligíveis na administração pública. No Brasil, a interface entre a sociedade e o governo não é amigável. A burocracia, o corpo do funcionalismo público e os regulamentos que deveriam facilitar a vida da população tornaram-se sinônimos de coisa emperrada, displicente, corrupta. Aparecem, então, pessoas que cobram para desobstruir o acesso. “Você cria dificuldades para vender facilidades”, diz Speck. Esses intermediários podem ser legais, como no caso dos despachantes, ou ilegais, a exemplo de pessoas com contatos dentro dos órgãos públicos.

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Um exemplo de interface acessível é o Poupatempo, em São Paulo, que oferece em um único lugar, com razoável rapidez, diversos serviços públicos, como a obtenção de RG ou o atendimento do Detran. O ideal seria que a simplificação nos processos utilizados pelo Estado para lidar com a população se estendesse desses centros de excelência para todas as repartições públicas.

Se a população percebe que o governo e a Justiça funcionam, dificilmente se utiliza do chamado “jeitinho brasileiro” para conseguir ter sua reivindicação atendida. Por exemplo, a implantação do Código de Defesa do Consumidor – um dos mais avançados do mundo – acabou com a necessidade de ter uma boa relação com o comerciante para poder trocar um produto defeituoso. O brasileiro percebeu que esse instrumento funciona e passou a usar as vias corretas para solucionar seus problemas. A ação rápida e eficiente das Procuradorias do Consumidor (Procons) e do Instituto de Defesa do Consumidor (Idec) também ajudou nesse processo de conscientização.

“O jeitinho funciona ora para beneficiar quem tem posses materiais, ora como arma de controle político”, afirma a juíza aposentada Denise Frossard, eleita deputada federal, pelo PSDB, com a maior votação do Estado do Rio de Janeiro nas últimas eleições. Ela ficou conhecida por combater a corrupção, condenando à prisão, em 1993, o bicheiro Castor de Andrade e mais 14 pessoas envolvidas com o crime organizado. “No primeiro caso, um bom exemplo é a chamada taxa de urgência, que existe para acelerar expedientes legais no âmbito do judiciário. Que coisa absurda, meu Deus!”, diz a deputada. “No segundo caso, um cidadão mais modesto pode ter sua situação resolvida se um funcionário ou alguém com poderes der um jeito, ou melhor, um jeitinho. Isso, pensado de uma forma mais ampla, gera uma dependência brutal, com reflexo no processo eleitoral.”

Essa é justamente uma das áreas que mais necessitam de transparência, para evitar que práticas de corrupção se instalem. O momento é propício para que surjam relações de dependência entre políticos e financiadores, entre candidatos e população – uma teia de favores que, cedo ou tarde, acaba cobrando o seu preço. Uma solução efetiva só vai se dar após uma discussão profunda sobre as formas de financiamento de campanhas, que pode ser pública, privada ou mista – como acontece hoje. Vale a pena manter a possibilidade de doações ou os recursos devem vir exclusivamente do caixa público para evitar o rabo preso? Muitos argumentam que, mesmo optando pela segunda alternativa, é impossível controlar o dinheiro que entra. O debate é importante, pois boa parte dos casos de corrupção que ganharam destaque nacional está vinculada à retribuição de doações na forma de favores prestados com o uso da máquina estatal ou à utilização de sobras de campanha para fins indevidos.

O que pode ser feito sem grandes mudanças estruturais é possibilitar à sociedade civil verificar se seus parlamentares e governantes estão enriquecendo no cargo. Vale destacar o site Controle Público (www.controle publico.com.br), que traz as declarações de bens de todos os candidatos a cargos eletivos do país. Da mesma forma, o Tribunal Superior Eleitoral (www.tse.gov.br) disponibiliza na rede a prestação de contas das campanhas. Nada disso garante que o indivíduo terá um comportamento idôneo uma vez eleito, mas ajuda a controlar a corrupção, pois ele estará sendo observado de perto.

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Controle e punição

Não se pode esperar que alguém acate uma regra por livre e espontânea vontade, baseado em um compromisso ético ou na idéia do bem comum. Respeitamos as leis porque elas vêm acompanhadas de ameaças de sanções a quem as transgredir. “A obediência às regras deve ser imposta à sociedade”, afirma Cláudio Weber Abramo, diretor da Transparência Brasil, ONG ligada à Transparência Internacional. Pode soar autoritário, mas apenas com uma fiscalização rígida é possível fazer com que as leis que orientam a administração pública sejam efetivamente cumpridas, as deficiências, detectadas e os ralos de dinheiro, fechados. O controle dos órgãos públicos pode ser feito tanto internamente, com a prestação de contas à esfera de governo a que estão subordinados, quanto externamente, pela sociedade civil, imprensa, sindicatos, associações empresariais, Ministério Público, Tribunais de Contas e entre os próprios poderes. Esses mecanismos de controle precisam ser fortalecidos, ganhar mais poder e acesso às informações.

O Ministério Público, a partir da Constituição de 1988, tem sido um órgão atuante na fiscalização do cumprimento das leis. “A atuação da imprensa e do Ministério Público tem trazido bons frutos no controle social da corrupção”, afirma Ela Wiecko de Castilho, subprocuradora-geral da República. Essa dobradinha corre o risco de sofrer um grande revés com a implantação da chamada “Lei da Mordaça”, que impede a divulgação de processos em andamento. O debate é polêmico. De um lado, a decisão contribuiria para que não aconteçam linchamentos públicos de inocentes, por erros da própria mídia, dos promotores e dos procuradores. Contudo, a sociedade civil não teria como acompanhar uma denúncia contra um de seus representantes nem cobrar das autoridades responsáveis a rápida e correta solução para o caso.

A Transparência Brasil propõe a criação de um organismo, ligado idealmente à Presidência da República, que traçaria políticas anticorrupção e geraria modelos de atuação para a administração estatal – monitorando, compondo diagnósticos e sugerindo modificações na administração pública. “Ele promoveria o diálogo, estabeleceria uma ponte operacional entre o Executivo, o Legislativo e o Judiciário, pois muitos problemas de corrupção surgem nos espaços entre os poderes”, diz Abramo. Desse organismo participariam a sociedade civil, sindicatos, empresários e as esferas governamentais. Abramo acredita que, em questão de meses, propostas geradas por esse fórum poderiam ser aplicadas na administração pública federal por meio de ato administrativo.

Também são necessárias alterações na Justiça para punir os que oneram os cofres públicos. “Não me parece que falte legislação específica contra a improbidade e a corrupção. Todavia, as leis em geral são mal-elaboradas, o que dificulta a aplicação de sanções”, afirma Ela de Castilho. Um avanço importante na legislação será o tratamento dado a quem delata seus cúmplices – hoje, apenas se atenua a pena. “Comprovadamente se desarma mais facilmente o crime organizado, seja de corrupção, venda de entorpecentes ou tráfico de armas, a partir de depoimentos de comparsas. Para isso, é preciso melhorar, e muito, a legislação referente à proteção de testemunhas”, diz Denise Frossard.

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Por fim, é possível coibir a concessão de favores e cargos a parentes, evitando que a proximidade com o poder seja utilizada em proveito da família – como fez Pero Vaz de Caminha. A solução para o problema do nepotismo passa pela redução do número de cargos de confiança. “A qualificação do funcionário, o acesso às carreiras por concurso público e as promoções com base exclusivamente no rigoroso mérito profissional são passos fundamentais no combate à corrupção”, afirma Denise Frossard. Cria-se, assim, um corpo burocrático permanente de qualidade, independente do poder de plantão. O PT, em seu programa de governo de combate à corrupção, propôs medidas para erradicar o nepotismo. O governo federal proibiria a nomeação de familiares até segundo grau de parentesco nessa esfera de poder. Ao mesmo tempo, iria propor ao Congresso que a regra fosse estendida para toda a administração pública no país. Agora, é cobrar do governo os compromissos assumidos.

Frases

Do cafezinho para evitar uma multa à caixinha para agilizar um processo, o “jeitinho brasileiro” se incorporou ao nosso cotidiano

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A caixa preta pode ter surpresas desagradáveis: estabelecer mecanismos de prevenção custa menos que tentar resgatar dólares na Suíça

Não dá para esperar que as pessoas cumpram as regras por livre e espontânea vontade. É preciso fiscalizar e punir quem transgredir as leis

Isto Deu certo

Um por todos

Em 1997, o então vereador Geraldo Cruz denunciou 18 colegas da Câmara de Embu por corrupção. Todos foram afastados e Cruz, eleito prefeito

As viagens a trabalho, previstas nos códigos parlamentares, são um importante instrumento para a troca de experiências, obtenção de informações ou para representar uma cidade, Estado ou país num evento. São bancadas com o dinheiro dos impostos. Em muitas câmaras, porém, instalou-se um esquema no qual os vereadores embolsavam o dinheiro das diárias de viagem sem sequer tirar o pé da cidade.

“No começo, muitos faziam a inscrição no evento e iam embora. Depois, começaram a se inscrever a distância, ganhavam o certificado, sem que sua presença fosse exigida, e sacavam o dinheiro da prefeitura”, conta Geraldo Cruz, 48 anos, prefeito do município paulista de Embu pelo PT. Em Embu, pagava-se uma diária fixa aos vereadores – até três dias de viagem, R$ 2.500. E eles podiam levar um assessor que era, muitas vezes, alguém da própria família, engordando a renda da casa. O esquema incluía até uma agência fantasma.

Cruz juntou documentos de contabilidade da Câmara quando era vereador em 1997. Levantou dados que demonstravam que o dinheiro público estava sendo desviado. Um jornal da cidade aceitou publicar a denúncia. O promotor público do município teve vontade política e começou a apurar a denúncia. Resultado: 18 vereadores – de um total de 19, na Câmara – foram afastados para permitir que o processo corresse sem interferências.

Depois disso, Cruz sobreviveu a duas tentativas de assassinato. Hoje, ele anda escoltado pela polícia. Após o afastamento, Cruz assumiu a Câmara e convocou 18 suplentes. Os vereadores afastados, após seis meses, conseguiram uma liminar para voltar ao cargo. A pressão sobre Cruz foi grande. Mas aí a sociedade fez sua parte. Nas eleições seguintes, dos 18 envolvidos apenas cinco conseguiram se reeleger. “A população rejeitou esses vereadores”, afirma Cruz. Os cinco que se reelegeram ainda estão sendo julgados.

O caso repercutiu em todo o país e as viagens parlamentares passaram a ser alvo de fiscalização mais intensa. Cruz foi chamado para contar a experiência de Embu e processos similares correram em outras cidades, como na vizinha Taboão da Serra. “Falta vontade política e confiança na Justiça. Não é fácil denunciar”, diz Cruz, que se elegeu em 2000 com a maior votação dada a um prefeito na cidade. Segundo ele, só de economia com congressos são mais de R$ 40.000 por mês desde 1997. Em sua administração, os dados referentes aos gastos públicos são divulgados na internet.