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História

Políticos , reforma já!

Deputado que se elege com 275 votos, micropartido de aluguel, senador que renuncia para não ser cassado... É preciso acabar com tudo isso. Mas mudanças radicais podem atrapalhar mais do que melhorar.

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Atualizado em 31 out 2016, 18h24 - Publicado em 30 abr 2003, 22h00

Renato Godinho

O candidato Enéas Carneiro, do Prona, concorreu três vezes à presidência da República sem nenhuma chance de vitória, mas aproveitou o horário de propaganda gratuita na TV para divulgar seu bordão e sua figura pitoresca. Nas últimas eleições, Enéas colheu os frutos de 14 anos de exposição na mídia. Candidato a deputado federal, elegeu-se com 1,57 milhão de votos, a maior votação da história para o cargo. Foi um desempenho bem aquém dos quase 5 milhões de votos que obteve na eleição presidencial de 1994, mas suficiente para levar para a Câmara outros cinco deputados do seu partido, que “pegaram carona” em sua votação. O menos votado deles se elegeu com meros 275 votos – menos do que poderia conseguir um candidato a presidente de uma associação de bairro.

O caso foi uma deixa para que diversas vozes se erguessem para defender uma mudança profunda no sistema brasileiro de voto proporcional. As idéias de reforma política, porém, não são novas. Desde que a Constituição foi promulgada, em 1988, já se discute a necessidade de uma reforma para acabar com as distorções da nossa política. O caso Enéas, no entanto, com tudo o que tem de pitoresco, é parte legítima de um sistema democrático em que os votos são dados primeiro ao partido e, só então, distribuídos entre os candidatos. Se o problema fosse só esse, bastaria informar ao eleitor claramente que, ao votar em um candidato, ele está votando também em seu partido.

Há casos mais graves de distorção. Por exemplo, a que envolve as coligações partidárias. Na última eleição, um simpatizante da direita que votou em um candidato do PL pode ter contribuído para eleger um deputado da esquerda do PC do B, e vice-versa. Outra fonte de críticas é a desproporção no número de representantes por Estado. Os Estados mais populosos, como São Paulo, Minas Gerais e Bahia, têm menos deputados a que teriam direito pelo tamanho da sua população, enquanto Acre, Tocantins, Amapá e outros estão sobre-representados. São Paulo tem um deputado para 360.000 eleitores, enquanto Rondônia tem um para 23.000.

Votos estéreis

Levando em conta todos esses fatores, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) comparou, em 1998, diversas democracias do mundo. Segundo o estudo, o Brasil tem uma taxa de desproporcionalidade de 9%. Isso significa que 9% dos votos são “esterilizados” – não servem para eleger ninguém. Excetuando os países que adotam o sistema majoritário, como Inglaterra, Estados Unidos e Canadá, que são desproporcionais por sua própria natureza, esse índice coloca o Brasil entre as democracias mais desproporcionais do mundo, atrás apenas da Espanha, com 13%, e da Finlândia, com 11%. Em números absolutos, no entanto, o Brasil é o campeão mundial: nas eleições de 1994, em que se baseou o estudo, 13,2 milhões de votos foram esterilizados.

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Tudo isso tem reflexos na composição da Câmara e nos partidos. O mesmo estudo do Ipea usou os votos de 1994 para simular como seria a Câmara se os efeitos da desproporcionalidade fossem corrigidos. Na simulação, a bancada do PFL se reduziria em 17%, a do PSDB aumentaria em 10% e a do PT – mais presente nos grandes estados do Sul e do Sudeste – em 30%, em detrimento de diversos pequenos partidos, que perderiam representantes.

As distorções no sistema eleitoral empalidecem, no entanto, se comparadas ao abuso que é o troca-troca de partidos após a eleição. De que adiantaria uma eleição mais justa se os eleitos não respeitarem a vontade do eleitor? “Em cada um dos últimos três mandatos na Câmara, cerca de um terço dos deputados trocou de partido”, diz o cientista político Jairo Nicolau, do Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj). Já houve parlamentar que mudou de legenda sete vezes – três vezes em uma única semana.

Durante os oito anos de governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, falou-se muito que o sistema político brasileiro tende a favorecer a existência de uma multidão de partidos, todos fracos e à mercê do personalismo dos políticos, que se comportam como verdadeiros donos de seus mandatos. Essa situação prejudicaria a governabilidade, pois obrigaria o governo a fazer alianças de ocasião, a conceder vantagens e a fazer negociatas para conseguir aprovar seus projetos. Segundo o cientista político americano Scott Mainwaring, especialista em sistemas políticos latino-americanos do Kellog Institute for International Studies, em Indiana, nos Estados Unidos, “há uma percepção de que o sistema político brasileiro tem um grande número de elementos de veto, com capacidade para bloquear as reformas necessárias, atrasando o progresso econômico e social”.

Reforma ou retrocesso?

Diante desse quadro, o que fazer? “Uma reforma política é muito importante para reforçar o sistema partidário, que é muito fraco no Brasil”, afirma João Paulo dos Reis Velloso, ex-ministro do Planejamento e diretor do Instituto Nacional de Altos Estudos (Inae), no Rio de Janeiro. “É preciso adotar o voto distrital misto e a fidelidade partidária, punindo os que agem contra a orientação de seus partidos – no limite, com a perda do mandato.” Ainda mais ousado, o senador Sérgio Machado, em 1999, relator de uma comissão do Senado criada para estudar a reforma política, apresentou uma vasta lista de mudanças, que incluía o voto distrital misto, a fidelidade partidária, a cláusula de barreira a pequenos partidos e o voto facultativo. Não houve consenso e suas propostas acabaram sendo arquivadas, mas a idéia de uma reforma profunda em nosso sistema proporcional ficou.

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Nem todos, porém, pensam assim. Na opinião de muita gente que se debruçou sobre o assunto, como os cientistas políticos Fernando Limongi, do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap), Jairo Nicolau e Wanderley Guilherme dos Santos, do Iuperj, e José Giusti Tavares, da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, é preciso tomar cuidado com propostas extremistas de reforma. “A representação proporcional e o pluripartidarismo constituem as expressões mais acabadas da democracia constitucional e pluralista do Ocidente e é uma insensatez sacrificá-los em nome de um realismo político estreito e de uma concepção equivocada de governabilidade e de estabilidade política”, afirma Giusti Tavares, em seu livro Reforma Política e Retrocesso Democrático.

Poucos países têm uma agenda de reformas tão ampla quanto a do Brasil hoje, segundo o cientista político Jairo Nicolau. “A reforma política virou um guarda-chuva em que entra de tudo, e não há dois políticos ou cientistas políticos que falem a mesma coisa”, afirma. Como um alerta, Nicolau lembra o caso da Itália. O país tinha um sistema rigorosamente proporcional, muito parecido com o do Brasil, ao qual se atribuía a culpa pelos escândalos de corrupção, pela instabilidade dos governos e pela multiplicação de partidos. Em 1993, um referendo popular instituiu uma forma de sistema distrital misto. Resultado: os governos se tornaram ainda mais instáveis, os problemas de divisão partidária não foram resolvidos e o sistema favoreceu a tomada do poder por uma coalizão de extrema direita, liderada pelo magnata da mídia Silvio Berlusconi. “Uma mudança radical no Brasil teria resultados totalmente imprevisíveis”, adverte Nicolau.

Muitas das propostas mais ouvidas quando o assunto é reforma política – como o voto distrital misto, a exclusão dos micropartidos e as listas partidárias fechadas – estão longe de um consenso. “Muitas dessas medidas ou não resolvem os problemas ou criam outros problemas”, afirma Fernando Limongi, do Cebrap.

Ajustes pontuais

Em vez de mudar tudo, o melhor caminho é corrigir as distorções, fazendo ajustes pontuais no atual sistema. Tome-se, por exemplo, a proposta de aplicação de uma cláusula de barreira (votação mínima para um partido ter direito a representantes). Segundo Limongi, o objetivo dessa proposta é claro: eliminar micros e pequenos partidos. Em vez de barrar os partidos pequenos, no entanto, bastaria usar o mesmo nível de votação (5% dos votos nacionais e 2% dos votos em pelo menos nove Estados) para impedir o acesso aos recursos públicos do fundo partidário e ao horário gratuito na TV. Desse modo, se desestimularia a criação de micropartidos unicamente para usufruir de recursos do Estado, sem restringir a liberdade partidária.

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A vantagem da estratégia de reformas pontuais fica patente quando se examina a proposta de mudança mais significativa, a do sistema eleitoral. As opiniões sobre qual seria o sistema ideal são divergentes. Fora do Brasil há um razoável consenso de que o sistema distrital puro, adotado nos Estados Unidos, na Inglaterra e no Canadá, é uma forma primitiva de democracia. Esses países teriam sido vítimas da sua própria estabilidade. Como a maior parte das nações mudou diversas vezes de regime – por causa de guerras, golpes ou revoluções -, acabaram adotando formas mais modernas de voto, enquanto os Estados Unidos, que mantêm a mesma Constituição desde sua independência, em 1776, ficaram presos à tradição. Hoje, enquanto no Brasil se pensa em abandonar o sistema proporcional, diversos movimentos políticos nos Estados Unidos e na Inglaterra tentam convencer seus governos a adotá-lo.

O cientista político americano Scott Mainwaring é um dos que sustentam essa posição. “O sistema dos Estados Unidos é bom para aproximar eleitores de seus representantes, mas ruim para a diversidade”, diz Mainwaring. “Pefiro um sistema que permita maior diversidade de representação.”

Se não convém trocar o nosso sistema proporcional, isso não significa que não deva haver mudanças. Uma das reformas pontuais mais urgentes é a proibição das coligações para a eleição de deputados, medida que atingiria principalmente os pequenos partidos. Para esses partidos e seus eleitores, cujos votos seriam muitas vezes descartados nos pequenos Estados, poderia ser adotada uma fórmula nacional para a distribuição de cadeiras na Câmara. Hoje, a distribuição é estadual: um partido sem votos suficientes para eleger um só deputado em um Estado não pode somar esses votos com os obtidos em outros Estados. O problema é que essa cláusula tem um efeito exagerado em Estados pequenos (no Acre e em Rondônia, o partido que não alcança 12,5% dos votos não elege nenhum deputado) e é insignificante nos grandes.

Até a correção da desproporção entre Estados encontra opositores. “Nesse campo é praticamente uma guerra de interesses, de São Paulo contra os outros”, diz Jairo Nicolau. São Paulo seria o grande beneficiado se a distorção fosse corrigida, já que teria cerca de 40 cadeiras a mais do que as 70 a que tem direito hoje na Câmara. Há quem diga que a distorção deve ser mantida em nome do equilíbrio nacional, pois São Paulo, já tendo o poder econômico, concentraria também excessivamente o poder político.

Uma coisa é certa: não é preciso adotar o voto distrital para corrigir essas distorções. Bastaria reduzir o piso constitucional, que determina entre oito e 70 deputados por Estado. A proporcionalidade deixaria diversos Estados do Norte com apenas um representante. Uma solução intermediária seria a emenda constitucional proposta em 1995 pelo então deputado José Genoíno e arquivada pelo Congresso. A emenda eliminaria o teto e estabeleceria um mínimo de quatro deputados por Estado.

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Eleitor versus partido

Outra reforma polêmica são as chamadas listas partidárias. No sistema proporcional, cada partido obtém cadeiras de acordo com sua votação. Mas como distribuir as cadeiras dentro de cada partido? O Brasil adota uma combinação peculiar de sistema proporcional com listas abertas, só praticado aqui e na Finlândia. O eleitor vota no deputado ou, se quiser, pode votar na legenda. Como os eleitos são os mais votados do partido, a disputa eleitoral acaba ocorrendo dentro dele e não fora. “Isso promove a competição intrapartidária”, diz o deputado Devanir Ribeiro, do PT.

A alternativa seriam as listas fechadas, fórmula adotada na maior parte das democracias. O eleitor vota apenas na legenda e os deputados são eleitos segundo uma lista elaborada previamente em cada partido. De novo, há riscos. “O efeito mais imediato da lista fechada é dar poder aos líderes partidários, diminuindo o dos eleitores. Imagine o poder de um ACM com lista fechada. As coisas só piorariam”, afirma Fernando Limongi. A solução seria adotar regras rígidas e exigir que as listas sejam feitas mediante voto direto dos filiados do partido em eleições primárias.

As listas fechadas seriam uma pré-condição para outra reforma que divide opiniões: o financiamento público das campanhas. “Ainda não foram feitos estudos para valer sobre os efeitos do financiamento público no Brasil. Como fiscalizar? Quanto deve custar uma campanha?”, questiona Jairo Nicolau, do Iuperj.

Enfim, quando se deixam de lado as afirmações apressadas, descobre-se que fazer reforma política, assim como mexer no Orçamento, é despir um santo para vestir outro. No entanto, os problemas podem ser resolvidos com mudanças prudentes, que não destruam a democracia construída a duras penas e, ao mesmo tempo, contribuam para uma política mais eficiente e mais fiel à vontade da população.

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Os nós que precisamos desatar…

Questão política – Sistema eleitoral básico

Como é – Voto proporcional: cada partido ou coligação obtém o número de cadeiras proporcional à votação obtida em cada Estado / PROBLEMA – Os votos acabam indo para deputados que o eleitor não escolheu

Como poderia ser – Sistema alemão (ou misto): o eleitor votaria em um candidato do seu distrito e em um partido. A composição da Câmara seria definida pelo voto no partido e metade dos deputados se elegeria pelo voto distrital

Argumentos a favor – Aproximaria o eleitor do seu representante, sem prejuízo à proporcionalidade. Fortaleceria os partidos, que determinariam os candidatos eleitos pelo voto na legenda

Argumentos contra – Criaria duas classes conflitantes de deputados, os distritais e os partidários. A bancada distrital poderia aumentar a tradição brasileira de paroquialismo.

Questão política – Distribuição do voto entre os candidatos do partido

Como é – Sistema de listas abertas, em que o eleitor pode escolher os deputados. O voto pode ser nominal ou na legenda. Os candidatos de cada partido são eleitos pela ordem da votação individual / PROBLEMA – “Engana” o eleitor ao permitir a transferência de votos entre candidatos de um partido

Como poderia ser – Sistema de listas fechadas. O voto é dado apenas à legenda. Cada partido faz sua própria lista de candidatos, em ordem de preferência, para preencher suas cadeiras

Argumentos a favor – O voto na legenda combateria o personalismo excessivo e o populismo. Poderia diminuir o custo das campanhas e a corrupção. Fortaleceria os partidos e inibiria a competição intrapartidária por votos

Argumentos contra – Reduziria a força do voto dos eleitores, transferindo-a para o partido. Os chefões do partido poderiam escolher quem seria eleito, a não ser que a lei determine como os partidos formarão essa lista

Questão política – Número de representantes por Estado

Como é – A Constituição estabelece no mínimo oito e, no máximo, 70 deputados por Estado / PROBLEMA – Os estados mais populosos são prejudicados, enquanto os menos populosos são favorecidos

Como poderia ser – Uma emenda constitucional poderia eliminar esses limites

Argumentos a favor – O órgão que deveria favorecer a igualdade entre estados é o Senado, não a Câmara. Nela deve prevalecer a população, segundo o princípio “um homem, um voto”

Argumentos contra – O grande favorecido seria São Paulo, que teria mais 41 cadeiras. Os outros estadosperderiam cadeiras ou não ganhariam mais do que três. Isso aumentaria a desigualdade de poder

…Urgentemente para termos um…

Questão política – Coligações partidárias

Como é – A lei permite coligações tanto para os cargos executivos quanto para os parlamentares / PROBLEMA – Não obedece à regra da proporcionalidade. Alguns partidos, em especial os pequenos, obtêm mais cadeiras que sua votação lhe permitiria

Como poderia ser – As coligações partidárias seriam proibidas, pelo menos para o voto proporcional. Continuaria havendo alianças para prefeito, governador, presidente e senador

Argumentos a favor – Há quase um consenso entre políticos e estudiosos de que a mudança seria positiva. A representação seria mais fiel à vontade do eleitor. Além disso, dificultaria a multiplicação de micropartidos e legendas de aluguel

Argumentos contra – Os poucos que defendem as coligações dizem que elas são uma tradição brasileira (desde 1950) e benéficas para a articulação política. Ao unir esforços, a coligação tornaria as campanhas mais baratas e eficientes

Questão política – Cláusula de desempenho

Como é – É a votação mínima para um partido ter direito a representantes. No Brasil, a única cláusula é o quociente eleitoral em cada Estado. / PROBLEMA – Essa cláusula é exagerada em estados pequenos e insignificante nos grandes

Como poderia ser – Uma cláusula nacional e maior. Já foi aprovada uma lei que estabelece, para 2006, um mínimo de 5% dos votos no país e 2% dos votos em pelo menos nove estados para o partido ter acesso ao horário na TV e a recursos públicos do Fundo Partidário

Argumentos a favor – Diminuiria o número de partidos na Câmara (hoje são17). Isso dificultaria a existência de legendas de aluguel

Argumentos contra – Já existe a barreira do quociente eleitoral e bastaria equalizá-la entre os diversos estados, sem aumentá-la. Os pequenos partidos não são mais culpados que os grandes pelo fisiologismo

Questão política – Obrigatoriedade do voto

Como é – O voto é obrigatório para os brasileiros com idade entre 18 e 60 anos e facultativo para quem tem mais de 60 anos e para jovens de 16 e 17 anos / PROBLEMA – Muitos encaram o voto como um dever, não como um direito

Como poderia ser – Discute-se a volta ao voto facultativo, como ocorre nos Estados Unidos e na maior parte da Europa

Argumentos a favor – O voto seria mais consciente: só votaria quem realmente tivesse vontade. Isso aumentaria o grau de politização e a qualidade das campanhas eleitorais, além de dificultar a compra de votos e o voto de cabresto

Argumentos contra – O voto facultativo aumentaria a desigualdade e promoveria a exclusão política. Só votariam os que têm mais tempo, condições e informação para votar. Os mais pobres deixariam de ser representados

…Sistema político menos esquizofrênico

Questão Política – Fidelidade partidária

Como é – Não há meios legais de garantir a fidelidade partidária / PROBLEMA – Um parlamentar pode mudar de partido à vontade, mesmo que tenha sido eleito graças aos votos dados ao seu partido

Como poderia ser – Há várias propostas, desde proibir a troca partidária até estabelecer sanções como perda do mandato e o aumento do prazo de inelegibilidade pelo novo partido

Argumentos a favor – A troca de partidos assumiu grandes proporções, representaria uma traição à vontade do eleitor e seria mais uma manifestação do personalismo político brasileiro

Argumentos contra – Pouquíssimos países proíbem pura e simplesmente a troca partidária. Um parlamentar pode ter boas razões para sair, como quando a orientação do seu partido muda e fere as suas convicções

Questão Política – Financiamento de campanhas

Como é – Depois do caso Collor, a lei passou a permitir doações de empresas privadas para campanhas. A Lei dos Partidos, de 1995, estabeleceu um fundo público, distribuído de acordo com o desempenho eleitoral / PROBLEMA – O fundo partidário é suficiente para manter os partidos, mas não para as campanhas

Como poderia ser – Doações de empresas seriam novamente proibidas. O financiamento público de campanhas poderia começar para os cargos executivos e, só mais tarde, seria estendido aos legislativos. Outra proposta seria a de dobrar o fundo partidário em ano de eleição

Argumentos a favor – Permitir doações de empresas incentivaria a corrupção e o clientelismo. Quem tem mais dinheiro poderia influir no resultado. O financiamento público corrigiria essas distorções, além de tornar as campanhas mais baratas, com a imposição de um teto

Argumentos contra – Nada garante que o financiamento público vá impedir os candidatos de buscar mais dinheiro com as empresas. A fiscalização seria muito difícil. Outro problema é a partilha do fundo partidário: se distribuído conforme o desempenho na eleição anterior, haveria o risco de um partido se perpetuar no poder

Questão Política – Suplência de senadores e imunidade parlamentar

Como é – Os senadores podem ter até três suplentes, que assumem mesmo em caso de cassação ou renúncia do titular. A imunidade parlamentar foi reduzida em 1999. / PROBLEMA – Apesar dessa redução, é possível renunciar para escapar de um processo de cassação

Como poderia ser – Há um projeto no Congresso para substituir o suplente na eleição seguinte à saída do titular. Mas o ideal seriam eleições diretas para o suplente ou sua inclusão na chapa eleitoral. Outro projeto de lei permite a cassação e a perda de direitos políticos mesmo em caso de renúncia

Argumentos a favor – As duas anomalias no sistema político brasileiro exigiriam solução urgente. A impunidade advinda da renúncia seria um absurdo possível graças a uma brecha na lei e deveria ser corrigido

Argumentos contra – Não há

As regras do jogo

Na eleição para a Câmara dos Deputados, o Brasil adota o sistema eleitoral proporcional. Veja o que aconteceria se essa fórmula fosse substituída pelo voto majoritário ou pelo voto distrital misto:

Cenário

Numa eleição hipotética, as urnas apresentam o seguinte resultado:

Partido A: 37,5% dos votos

Partido B: 22,5% dos votos

Partido C: 25% dos votos

Partido D: 15% dos votos

Situação 1: sistema proporcional

É o sistema adotado no Brasil e na maioria das democracias. Cada partido elege um número de representantes proporcional aos votos. A Câmara reflete o pluralismo da sociedade. Mas o sistema propicia um número excessivo de partidos, o que pode dificultar a governabilidade. Na eleição hipotética, o Partido A teria que fazer alianças para obter a maioria na Câmara.

Situação 2: sistema majoritário (ou distrital)

O país é dividido em vários pequenos distritos e cada um elege só um representante (o candidato mais votado). O sistema favorece a governabilidade e aproxima o eleitor do “seu” candidato, mas exclui as minorias. Na eleição hipotética, o Partido D, mesmo com 15% dos votos, não tem nenhum eleito. O sistema também distorce resultados: o Partido C, com mais votos que o Partido B em nível nacional, fica com uma bancada menor.

Situação 3: sistema alemão (ou proporcional misto)

Combina características dos dois sistemas anteriores. Os eleitores votam em um candidato do seu distrito e numa legenda partidária. O tamanho das bancadas é definido pelos votos nas legendas. Metade das cadeiras é ocupada pelos eleitos em cada distrito. O restante, até o número a que cada partido tem direito, é preenchido com base numa lista de preferências estabelecida pelos partidos. O sistema aproxima os eleitores do seu representante, sem prejuízo à proporcionalidade e às minorias.