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Aposente-se quem puder

O rombo da Previdência não pára de crescer. Como garantir uma aposentadoria digna para todos? Além de medidas para aumentar a arrecadação e diminuir as despesas, a reforma exige mudanças estruturais.

Juliana Almeida

Depois de trabalhar duro durante décadas e contribuir mensalmente para a Previdência Social, o mínimo que você espera é receber uma aposentadoria suficiente para desfrutar sua velhice com dignidade. Pelo menos era assim nos tempos de nossos avós. Desde que cumprissem os requisitos do sistema, eles tinham seus benefícios garantidos. O mesmo não vale para as novas gerações, ameaçadas por um rombo crescente no sistema previdenciário brasileiro. Quem está hoje com cerca de 30 anos ainda tem alguma chance de se aposentar. Já seus filhos e netos…

De acordo com dados do governo, o déficit na Previdência deverá chegar a 64,8 bilhões em 2003, já contabilizada a contribuição estatal para os servidores públicos. Com esse dinheiro seria possível comprar mais de 4,2 milhões de carros populares. Isso quer dizer que 4,1% do PIB brasileiro estará comprometido com o pagamento aos aposentados. O suportável para o sistema seria de até 1,5% no setor privado e de 0,5% no setor público, segundo o economista Carlos Da Costa, professor do Ibmec Educacional São Paulo.

O regime dos servidores (Regime Próprio de Previdência Social, RPPS) é o que mais preocupa, já que se prevê um déficit de R$ 41 bilhões. Tanto que o projeto de lei número 9, que está para ser votado no Congresso, altera algumas regras para esses trabalhadores. A situação do setor privado (Regime Geral de Previdência Social,

RGPS, cujas aposentadorias são pagas pelo INSS) também preocupa. O rombo no INSS foi de R$ 17 bilhões no ano passado e deve chegar a R$ 23,8 bilhões em 2003. Os valores equivalem a 1,3% e 1,5% do PIB, respectivamente. O percentual ainda não é tão alarmante quanto o do RPPS, mas, se as distorções não forem corrigidas, calcula-se que, em 40 anos, poderá chegar a 8% do PIB. “Esses problemas precisam ser tratados com gerações de antecedência”, adverte Da Costa.

O leitor deve estar se perguntando a razão de tamanho rombo. Afinal, são bilhões de reais, que não podem ter escoado pelo ralo da noite para o dia. O que aconteceu foi um misto de fraudes (só a advogada Jorgina de Freitas desviou 112 milhões de dólares do INSS em 1990), uso dos recursos previdenciários para outros fins, aumento do número de aposentados e diminuição do total de contribuintes. Durante o longo período em que o sistema foi superavitário, não foram feitas provisões para suportar os gastos futuros. Na hora de pagar os benefícios para as pessoas que estavam contribuindo havia 35 anos, os recursos se mostraram insuficientes. “O dinheiro da Previdência foi usado para construir Brasília, Itaipu, a Companhia Siderúrgica Nacional… Ou seja, para financiar o governo”, afirma o economista Walter Barelli, ex-ministro do Trabalho e professor do Instituto de Economia da Universidade de Campinas (Unicamp). Não fosse isso, afirma Barelli, o rombo seria bem menor.

Há mais de uma década se discute a necessidade de uma reforma previdenciária. Durante o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso foram feitas algumas alterações emergenciais, por meio da Emenda Constitucional de número 20, de dezembro de 1998. A emenda determinou o aumento do tempo de serviço para a aposentadoria, alterou as regras de cálculo e de reajuste, equiparou os benefícios urbanos e rurais e estendeu a cobertura aos trabalhadores do setor agrícola. Essas medidas, no entanto, foram cosméticas se comparadas ao que precisa ser feito para reparar o sistema.

A lentidão e a dificuldade para reformar o sistema previdenciário não é exclusividade brasileira. Diversos países da Europa, entre eles Alemanha e Itália, nos quais nos espelhamos para criar a nossa Previdência, perceberam falhas nos seus modelos e estão tentando consertá-las. Nenhum deles, nem mesmo o dos Estados Unidos, pode ser considerado um modelo perfeito para ser copiado. O que levou esses países às reformas foi principalmente o questionamento quanto à eficácia do sistema de repartição simples. Nesse regime, que, por muitos anos, funcionou a contento, os trabalhadores na ativa pagam as aposentadorias dos atuais aposentados. Com o tempo, entretanto, começa a haver um desequilíbrio entre o número de contribuintes e o de aposentados.

Na década de 50 havia, no Brasil, oito contribuintes para financiar cada beneficiário. Já em 2002 esse número caiu para 1,23. Em pouco tempo, cada trabalhador estará bancando um aposentado, enquanto o ideal (num regime de repartição com teto de benefícios definido) é de 5 para 1, segundo Osvaldo do Nascimento, presidente da Associação Nacional da Previdência Privada (ANAPP). É assim que se aumenta o rombo na Previdência: menos pessoas contribuindo não podem pagar mais pessoas se aposentando.

A situação só tende a se agravar. A taxa de crescimento populacional brasileira, que já foi de 3%, na década de 60, agora está em 1,2% ao ano, de acordo com o IBGE. Em contrapartida, o número de idosos com mais de 60 anos vem crescendo. Eles passaram de 7,3% para 8,6% da população em uma década. A arrecadação também diminuiu porque mais de metade da população economicamente ativa não tem registro em carteira, o que significa que as empresas estão deixando de contribuir para o INSS.

“O sistema de repartição simples funcionou bem na Europa nas décadas de 50 e 60, apoiado no crescimento econômico e populacional daquele período”, diz o economista Nicola Speranza, que trabalhou na Callund Consulting, consultoria britânica que atuou na reforma da previdência russa. Agora, os países que adotam esse sistema estão procurando equacionar seus problemas fiscais. Os países latino-americanos, como Chile, Argentina, Peru e México, também mexeram na estrutura da sua previdência, uns com maior, outros com menor índice de sucesso.

O Chile liderou essas reformas, na década de 80, sob a ditadura do general Augusto Pinochet. Considerando inadequado o regime de repartição simples, gerido pelo Estado, o ditador criou um de captação individual, sob responsabilidade do mercado. O governo abriu mão de ser o guardião previdenciário dos cidadãos. A partir daquela data, os pagamentos mensais dos trabalhadores passaram a ser depositados em contas individuais, as mesmas que são usadas para resgatar o dinheiro no futuro. A gestão passou para as mãos de empresas privadas.

Capitalização

No primeiro momento, a experiência chilena serviu de modelo para os países vizinhos, como a Argentina. Logo os especialistas começaram a olhar com mais cautela a reforma chilena. Perceberam que o gasto público naquele país ficou elevado devido ao custo de transição entre os regimes. A cobertura previdenciária diminuiu e o valor dos benefícios passou a ser incerto, oscilando de acordo com o mercado. Também ocorreu uma alta concentração dos recursos nas mãos de poucas seguradoras.

Na falta de um modelo ideal para copiar, as propostas feitas por aqui têm mesclado um pouco de cada experiência internacional. De toda forma, elas acabam esbarrando nos mesmos pontos. Usar ou não a capitalização para acumular recursos? Criar ou não um regime único de aposentadoria para servidores públicos e privados? Como arrecadar mais e gastar menos no pagamento de benefícios?

O Conselho de Desenvolvimento do Mercado de Capitais (Codemec) é um dos que apóiam a capitalização no Brasil, em um regime único para o setor público e o privado. A proposta da instituição é estabelecer um novo teto, entre R$ 500 e R$ 600, que seria de responsabilidade do governo. Quem ganhasse acima disso usaria as instituições abertas, por meio de fundos de pensão, para complementar a aposentadoria. Poderia se estabelecer que, entre R$ 500 e R$ 1.500 a contribuição seria obrigatória e, para valores superiores, facultativa. “Assim, o governo daria liberdade ao contribuinte e ainda conseguiria financiar investimentos no setor produtivo”, afirma Da Costa, do Ibmec, que ajudou na elaboração da proposta.

Segundo cálculos do economista, os mais jovens e com salários maiores seriam os mais beneficiados. Um homem com 30 anos e salário de R$ 2.000 receberia, no RGPS, R$ 1.561 quando se aposentasse. No novo regime, ele poderia ter um benefício de R$ 2.980 ou de até RS 6.080, se forem aplicados os juros de 3% e 6% ao ano, respectivamente. Já uma mulher com 35 anos e salário de R$ 800 no RGPS teria seu benefício de R$ 877 reduzido para algo entre R$ 432 e R$ 790. No RPPS, um homem de 30 anos, com salário de R$ 2.000, teria sua aposentadoria reduzida a um terço se não houvesse a contribuição do Estado. Por outro lado, supondo uma participação estatal de 20% sobre o salário, seu benefício atual seria reduzido em 42%, na pior das hipóteses.

A discussão em torno dessa proposta ultrapassa a questão de quem perderia e quem ganharia nesse sistema. O mais importante para a União é saber o custo da transição. Projeções feitas há seis anos apontavam para um valor 200% superior ao PIB. A idéia foi descartada. Agora, o Codemec fala em algo em torno de R$ 550 bilhões, diluídos ao longo de 20 a 30 anos. Parece mais viável.

Para o engenheiro Nino Bottini, ex-presidente do Instituto de Previdência do Estado de São Paulo (Ipesp), o sistema de capitalização é uma das soluções possíveis desde que o governo cubra o buraco dos que se aposentam por invalidez e pague a pensão para a família de quem morre antes de atingir a idade de se aposentar. Outra questão levantada por Bottini a respeito da conta individual é que os recursos estão previstos para durar um determinado número de anos (cálculo feito com base na expectativa de vida da população). Se o beneficiário viver por mais tempo, quem garantirá os pagamentos? “Ao fazer a reforma é preciso atentar para todos esses detalhes”, diz Bottini.

Aumentar a arrecadação

Há uma corrente que não está tão preocupada com o sistema de acumulação de recursos, mas sim com a arrecadação. Para eles, o foco da discussão deve ser a reforma tributária. “As duas reformas necessariamente deveriam ser tocadas ao mesmo tempo. O Brasil precisa aprender a fazer uma política pública integrada”, afirma o economista Istvan Kaszar, da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas do Rio de Janeiro (Ebape/FGV-RJ).

Uma forma de aumentar a arrecadação seria fazer com que todas as empresas contribuam – cerca de 50% não registram os funcionários e não pagam o INSS. De que forma? De acordo com Barelli, da Unicamp, o ideal seria tributar apenas o produto final. As empresas deixariam de pagar diretamente ao INSS. Em contrapartida, parte de um imposto único (que substituiria o ICMS, o IPI e outros impostos, na reforma tributária), do qual elas não poderiam escapar, seria repassado à Previdência. A idéia é repartir o bolo arrecadado de uma forma diferente e, segundo Barelli, mais justa.

Para calcular esse percentual destinado à Previdência, seria preciso levantar os encargos sociais embutidos em cada produto e aplicar diferentes alíquotas. “No novo sistema, 35% da folha de pagamentos das empresas ficariam disponíveis para aumentar o salário dos trabalhadores contratados, abrir novas vagas, aumentar o lucro da companhia e baixar o preço dos produtos”, afirma Barelli.

Uma fiscalização mais rigorosa também ajudaria a elevar a captação de recursos. Alguns estimam que o total da dívida dos empregadores com o sistema atingiria R$ 150 bilhões. Eliminar isenções fiscais de empresas filantrópicas, clubes de futebol e empregadores rurais, entre outros, traria algo como R$ 11 bilhões de volta ao sistema. No setor público, algumas medidas angariariam mais verbas para a União. Uma das mais polêmicas seria estabelecer uma contribuição para os inativos. Parece meio estranho que um aposentado pague por um benefício que já está recebendo. A única lógica nessa idéia é fazer os aposentados que nunca contribuíram – ou pagaram muito pouco para ter o benefício – darem sua cota. Claro que, ao adotar tal medida, seria preciso também corrigir essa distorção para os servidores na ativa.

Diminuir despesas

Há dúvidas sobre o que pode, de fato, ser considerado despesa previdenciária. Muitos questionam, por exemplo, o fato de os trabalhadores rurais terem adquirido, a partir de 1998, o direito de se aposentar mesmo sem ter contribuído. “Isso é assistencialismo, não previdência”, afirma Raul Velloso, especialista em finanças públicas. Segundo ele, é essencial separar essa conta, que não deveria entrar como déficit. “Isso tem que ser contabilizado como assistência social, com uma verba específica.” Assim, os gastos da Previdência certamente diminuiriam.

Criar regras menos generosas de aposentadoria seria outra forma de reduzir as despesas. O trabalhador do setor privado passaria a ter uma idade mínima para se aposentar, enquanto a do servidor público seria aumentada. Em ambos os casos, a idade mínima subiria para mais de 60 anos, não importando o sexo. Fábio Giambiagi, economista do BNDES, sugere que o aumento seja progressivo. As regras começariam a valer a partir de 2004 para o RPPS e a partir de 2008 para o RGPS. Até 2010, a idade mínima para se aposentar seria de 60 anos para homens e 55 para mulheres. Os parâmetros ideais, semelhantes aos de outros países, seriam atingidos em 2025, com homens se aposentando aos 65 anos e mulheres, aos 63.

A manutenção da aposentadoria por tempo de contribuição, nesse caso, é discutível. Apenas quatro dos 183 países que têm programas de aposentadoria usam esse critério para a concessão de benefícios: Zaire, Equador, Brunei e Brasil. Mas os requisitos para o servidor se aposentar, como a comprovação de um número mínimo de anos de trabalho e de permanência no cargo, seriam mantidos. Está em estudo a extensão do fator previdenciário para os funcionários públicos. Isso significa que, caso o servidor queira antecipar a aposentadoria, haverá uma redução no valor do benefício mensal que receberá até o fim da vida.

Outra forma de cortar as despesas é extinguir as regalias de determinadas categorias. Não há argumento razoável para que filhas de militares falecidos recebam pensão integral até seu casamento ou que os magistrados se aposentem com o último salário e ainda ganhem aumento toda vez que seu suplente no cargo receba um reajuste. Benefícios esdrúxulos, como o pagamento de pensão para familiares de Tiradentes ou das vítimas da Guerra do Paraguai, também não fazem mais sentido numa época em que, sem uma ampla reforma previdenciária, a palavra “aposentadoria” corre o risco de desaparecimento.

 

Radiografia da Previdência

PROBLEMAS

Grande parte dos especialistas analisa o problema previdenciário sob a ótica fiscal, mas a questão envolve também importantes fatores sociais

• 57,7% da população economicamente ativa está fora do sistema. Ou seja, 40,7 milhões de brasileiros atuam no mercado informal.

• Enquanto 65,9% dos 22 milhões de aposentados ganham apenas um salário mínimo, menos de 0,1% recebem mais de dez salários.

• O percentual da população idosa dobrou nos últimos 50 anos, passando de 4,2% para 8,6%, e continua crescendo.

• Cidadãos que não têm condições de contribuir precisam ter alguma garantia para sua velhice.

• O déficit da Previdência em 2002 foi de R$ 56,2 bilhões. Pode chegar a R$ 64,8 bilhões de reais até o fim do ano, ou 4,1% do PIB

• O regime dos servidores é o que mais preocupa no momento. O déficit beira os R$ 41 bilhões.

• O rombo no INSS foi de R$ 17 bilhões no ano passado e deve chegar a R$ 23,8 bilhões em 2003.

POSSÍVEIS LUÇÕES

Ainda não há um consenso sobre os pontos que devem ser mexidos na reforma e como eles seriam alterados. Veja algumas das propostas em discussão

Para aumentar a arrecadação

• Intensificar a fiscalização nas empresas para evitar a sonegação e cobrar as dívidas já existentes

• Estimular a entrada de novas empresas no sistema

• Reduzir ou eliminar isenções (empresas filantrópicas, clubes de futebol e outros passariam a contribuir)

• Estabelecer uma contribuição para os inativos

• Equiparar os percentuais de desconto dos servidores aos do setor privado (11% do salário)

Para diminuir as despesas

• Estabelecer uma idade mínima e aumentar o tempo de contribuição para se aposentar

• Aumentar a carência dos servidores (em número de anos no serviço público e no cargo) para ter direito a aposentadoria

• Extinguir regalias como pensões para filhas de militares e reajuste equivalente ao concedido para quem está na ativa

• Fixar a aposentadoria pela média dos salários e não pela última remuneração

Alterações estruturais

• Capitalização – Parte dos recursos dos trabalhadores passaria a ser investida em fundos de pensão, em conta individual ou coletiva. O gerenciamento poderia ser feito tanto pelo governo quanto pela iniciativa privada.

• Universalização – Servidores e trabalhadores de empresas privadas passariam a ter o mesmo regime de aposentadoria

 

Entrevista

Mais razão, menos paixão

Para especialista, a reforma previdenciária deve ser discutida do ponto de vista técnico e não político

O advogado Wladimir Novaes Martinez, especializado em Direito Previdenciário e que atua há mais de 52 anos na área, se diz preocupado com a maneira como estão sendo conduzidas as discussões sobre a reforma previdenciária. Para Martinez, a reforma deve ser orientada por técnicos e não pode se submeter a questões políticas ou partidárias.

Por que o senhor diz que o enfoque da reforma previdenciária está errado?

Previdência Social é uma questão técnica, que envolve relações econômicas e concepções matemático-financeiras, além da proteção social necessária. E a melhor e mais eficaz modalidade de distribuição de renda. Não deve se submeter a objetivos políticos e partidários. Convém que a reforma seja orientada por estudiosos e especialistas, da mesma forma que acontece com o Código Civil e o Código Penal.

Há discussões que estão sendo distorcidas?

Sim. Ninguém discute se a Previdência Social faz ou não parte do vínculo do servidor público – faz – e se o Estado deve atrair os melhores profissionais. Uma reforma preocupada apenas com o equilíbrio atuarial do sistema pode comprometer o serviço público. A palavra atuário, que é o matemático que deveria estar orientando os debates, não aparece na mídia. Afirmar que contribuições sobre o faturamento das empresas vão desonerar a folha de pagamentos e promover a formalização é um sonho. Mesmo sem a cobrança do INSS, a empresa sabe quanto custa um empregado registrado e só contratará se houver necessidade.

Qual a sua opinião sobre um regime único de aposentadoria?

O melhor seria a existência de três grandes grupos de órgãos gestores: INSS, para trabalhadores da iniciativa privada; União, Distrito Federal, estados e municípios, para servidores públicos; e, separadamente, os militares. Entretanto, sob regras universais, que contemplem cálculo da mensalidade, tempo de serviço, idade mínima, carência, período básico de cálculo, paridade, definição de dependentes etc. Em caráter especial, devem ser mantidas especificidades, como atividades insalubres, professores, militares e outros.

Mesmo com todas as dificuldades, desta vez a reforma se concretiza?

Diante do cenário socioeconômico e político do país, creio que ainda não será possível lograr a reforma necessária, pois o enfrentamento das resistências opostas pode abalar as instituições. Um pouco já foi feito em 1998, devemos avançar mais em 2003, deixando para adiante culminá-la. A discussão sobre a reforma da Previdência Social é mais emocional que racional. Ela deve ser feita em partes, embora observando um plano geral.