Reforma tributária , carga pesada

Rodrigo Velloso

Em 1776, o pensador escocês Adam Smith, pai da economia liberal, publicou em sua obra clássica, A Riqueza das Nações, alguns preceitos da boa tributação: justiça, simplicidade e neutralidade. Naquele mesmo ano, o parlamentar inglês Edmund Burke afirmava que “tributar e agradar, assim como ser apaixonado e sábio, não é dado ao homem”. Desde então, governos pelo mundo afora perseguem a fórmula de Smith, apenas para realizar a profecia de Burke. Não há país em que o sistema tributário não seja criticado e sua mudança, reivindicada. Isso acontece porque, enquanto as nações realizam reformas pontuais, a economia evolui e as torna ultrapassadas. “Reforma tributária não é um evento. É um processo”, diz Everardo Maciel, ex-secretário da Receita Federal. Ou seja, reforma tributária não é um pacote de leis a ser aprovado no Congresso em uma só tacada. Os governos precisam promover reformas e ajustes constantes para que o sistema tributário permaneça compatível com a realidade econômica do país.

E, por mais que o façam, serão sempre criticados pelos contribuintes – para quem o ideal mesmo seria não pagar imposto algum.

A tributação no Brasil padece, principalmente, da falta de coordenação. Os governos federal, estaduais e municipais têm poderes para criar e cobrar tributos, entre impostos, contribuições e taxas. O problema é que cada um exerce seus poderes de acordo com interesses e necessidades próprios, sem considerar o efeito no sistema tributário e na sociedade como um todo. “Não há uma política fiscal unificada no Brasil”, diz Everardo.

A verdadeira reforma tributária consiste em fazer com que os governos coloquem os interesses da sociedade acima da sua própria conveniência. Como fazer isso? A Superinteressante ouviu vários especialistas e analisou diversas propostas de reforma tributária. A conclusão é que há bastante consenso sobre o que está errado com o sistema – e quase nenhum sobre como consertá-lo. Como forma de dar sua contribuição para o debate, a revista apresenta aqui um conjunto de propostas que batiza de “Lei Super”. Ela diz o que não pode ser feito no Brasil em matéria de tributação. Ao impor restrições aos governos sem prescrever soluções, acredita-se que o que for feito estará de acordo com os interesses do país. Por mais que represente um avanço, a nova lei não pode ser apenas um guia para a boa arrecadação. É preciso ir além. A arrecadação de impostos no Brasil aumentou de 25% do PIB em 1992 para 36% em 2002.

“O governo brasileiro passou a arrecadar o que gasta, quando deveria se preocupar em gastar só o que vai arrecadar”, afirma o consultor Roberto Nogueira Ferreira, autor do livro A Reforma Essencial. A “Lei Super” estabelece limites para a arrecadação total, além de tornar a forma de arrecadar mais justa, simples e neutra.

Vale destacar que a grande vantagem de impor restrições e limitações é poder dar aos governos a independência e a flexibilidade para mudar o sistema tributário sem perder muito tempo. Hoje, o governo depende do Legislativo até para aprovar mudanças de alíquota. O estabelecimento de restrições e limitações substituiria a necessidade de legislar cada pequena mudança na tributação.

Justiça

Segundo Adam Smith, um sistema tributário é justo quando todos, do mais pobre ao mais rico, contribuem em proporção direta à sua capacidade de pagar. O princípio da progressividade está implícito na definição – quem ganha mais deve contribuir com uma parcela maior do que ganha.

Nesse sentido, a maior injustiça do sistema tributário brasileiro é que boa parte dos impostos não é cobrada de forma progressiva. Segundo cálculos do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT), mais de 60% da arrecadação no país ocorre quando o consumidor adquire um produto ou serviço. Isso porque os tributos que geram esse dinheiro incidem sobre o faturamento das empresas ou sobre o salário dos funcionários. As empresas, por sua vez, repassam esses impostos integralmente ao preço do seu produto ou serviço. Esse tipo de imposto é chamado de indireto – os consumidores pagam para as empresas e essas para o governo. Como os preços são iguais para todo mundo, quem tem mais dinheiro contribui com uma parcela menor de seus rendimentos. Além de injusta, essa forma de tributação é pouco transparente. A maioria dos consumidores não sabe quanto de imposto há embutido nos preços.

A “Lei Super” estabelece um limite para a participação dos impostos indiretos no total da receita de cada governo. O limite deve ser algo em torno de 40%. “É a média que se observa nos países mais desenvolvidos”, diz Gilberto Luiz do Amaral, presidente do IBPT. Quanto menor a participação desses impostos no bolo, mais justo o sistema.

Além de limitar os impostos indiretos e incentivar sua redução, a “Lei Super” teria alguma norma com relação à progressividade dos impostos diretos, aqueles que incidem sobre a renda ou o patrimônio dos trabalhadores e dos investidores. Os dois maiores tributos diretos do país são o imposto de renda da pessoa física (IRPF) e as contribuições ao Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS). Ambos têm problemas com relação à sua progressividade – são progressivos só até uma certa faixa de renda. O IRPF é progressivo até demais para quem ganha menos que R$ 1.058 por mês. Quem se encontra nesse limite de renda está isento de IRPF, em parte porque paga até 9% do salário em INSS. Quem ganha entre R$ 1.058 e R$ 2.115 paga até 15% em imposto de renda e quem ganha mais que isso, até 27,5%. Ou seja, a partir dessa faixa, o IRPF deixa de ser progressivo – quem ganha R$ 2.115 paga a mesma alíquota de quem ganha dez vezes mais.

O INSS é pior. Ele tem um teto mensal (R$ 171,77) que equivale a 11% do valor da aposentadoria mais alta que se pode receber (R$ 1.561,56). Em outras palavras, a partir de R$ 1.561 o INSS passa a ser regressivo – quanto maior a renda, menor a parcela que contribui. Uma pessoa que ganha R$ 5.000 por mês, por exemplo, paga só 3,4% de INSS.

Legislar progressividade não é tarefa fácil. “Os modelos tributários devem ser mediados pelas circunstâncias”, diz Everardo Maciel. Por exemplo, uma pessoa que ganha R$ 3.000 por mês, mas gasta R$ 1.500 mensais com despesas médicas de um filho doente, não deve pagar o mesmo que outro contribuinte que ganha a mesma coisa e não tem essas despesas.

A “Lei Super” criaria uma fórmula relativamente simples para a tributação progressiva da renda descontada. Os descontos ficariam a critério dos governos, mas eles seriam proibidos de isentar um contribuinte do pagamento de qualquer imposto, mesmo os mais pobres. Desses, é melhor cobrar impostos diretos e transparentes e poupar-lhes um pouco da injusta farsa dos impostos indiretos. Essas regras vão ao coração da idéia de justiça tributária: a de que todos pagam, cada um de acordo com sua capacidade, sem nenhuma distinção quanto à fonte da renda – trabalho ou investimento.

Os tributos sobre o patrimônio, por sua vez, seriam proibidos pela “Lei Super”. Patrimônio é aquilo que já temos, enquanto renda é o que ganhamos ao longo de um determinado ano. Os impostos mais conhecidos sobre patrimônio são o IPTU (Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana) e o IPVA (Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores). “Patrimônio não representa capacidade de contribuição”, diz o tributarista alemão Joachim Lang, um dos mais respeitados do mundo. Ou seja, ter propriedade não significa ter capacidade de pagar mais. Patrimônio só deve ser tributado quando doado, vendido ou herdado porque, nesses casos, se transforma em renda – ainda assim, deve ser pouco taxado, pois a renda que o criou já foi tributada uma vez.

Com essas medidas se chegaria a um sistema justo? Quase. “A grande injustiça que opera no Brasil é a sonegação”, afirma Everardo Maciel. Quando uns sonegam, outros acabam pagando mais. O combate à sonegação depende, acima de tudo, da fiscalização, mas a “Lei Super” pode ajudar. Um bom começo seria proibir os governos de descontar ou perdoar dívidas tributárias. Quando isso acontece, cria-se a percepção de que quem sonega se dá bem no longo prazo. Outra medida seria estabelecer prazos para o pagamento de dívidas tributárias após o qual o fisco seria obrigado a iniciar um processo jurídico de execução contra um contribuinte inadimplente. Depois que alguém perdesse o carro ou os móveis por não ter pago seus impostos, muitos pensariam duas vezes antes de sonegar. Uma terceira medida seria a cobrança de um imposto sobre movimentação financeira (IMF), que permitiria identificar as pessoas que não declaram renda nenhuma mas movimentam grandes somas de dinheiro.

Já existe algo parecido: a CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira). “Ninguém é contra a CPMF como instrumento de fiscalização com um valor simbólico. O problema é que virou uma fonte de arrecadação”, afirma Roberto Ferreira. Por isso, o IMF teria uma alíquota máxima de 0,05% (a alíquota atual da CPMF é de 0,38%).

Com o tempo, outras medidas anti-sonegação poderiam ser incorporadas à lei. “Sonegação é uma doença oportunista”, diz Everardo. “Ela aparece sempre que você dá chance. E você dá chance quando aplica uma legislação muito complexa.” Além das medidas já mencionadas, uma poderosa arma no combate à sonegação seria, justamente, outro preceito de Adam Smith: a simplicidade.

Simplicidade

De acordo com Smith, num sistema tributário simples é relativamente fácil e barato para o contribuinte calcular e pagar quanto deve. A mesma facilidade tem o governo para fiscalizar se o contribuinte pagou o que devia.

Você, leitor, sabe quanto gastou em impostos no ano passado? IRPF, INSS, IPVA, IPTU, IOF, CPMF, taxa de coleta de lixo etc. – são tantos os tributos que muitos contribuintes perdem a conta. Para as empresas é pior. Elas pagam oito impostos diferentes sobre os salários de seus funcionários, oito sobre o faturamento e ainda estão sujeitas a várias outras taxas específicas. No total, o sistema tributário brasileiro consiste em mais de 60 impostos, contribuições e taxas diferentes, sem contar as taxas de cartórios e outros serviços específicos. Não bastasse o grande número de impostos, alguns têm normas diferentes em cada Estado e município.

De acordo com o IBPT, as empresas precisam conhecer 3.000 normas distintas, com 55.000 artigos ao todo, para estar em dia com seus impostos. Elas gastam, em média, 1% do faturamento para cumprir as obrigações fiscais. Como no caso dos impostos indiretos, isso acaba embutido nos preços dos produtos. Se 12 dos 60 tributos representam mais de 90% da arrecadação total, são necessários tantos?

Uma experiência brasileira demonstra os efeitos da simplificação no sistema. O Simples foi instituído em 1996 para baratear o custo tributário das pequenas empresas e, ao mesmo tempo, reduzir sua carga tributária. O sistema substitui oito impostos federais distintos por um único imposto sobre o faturamento. Além de cumprir seus objetivos iniciais, o Simples reduziu o custo de fiscalização da Receita Federal em R$ 235 milhões por ano e, desde sua criação, gerou mais de 3 milhões de empregos. “O Simples é um modelo que o mundo inteiro está tentando copiar”, orgulha-se Everardo. Que seja, então, um modelo para a “Lei Super” também.

Em princípio, todo o dinheiro arrecadado deve ser usado para o bem comum. Cobrar impostos, taxas ou contribuições para finalidades específicas não faz parte da lógica da coisa pública. Muitos impostos só existem para incentivar algum comportamento e não devem ser misturados com o sistema tributário. “O ITR, por exemplo, não é um tributo. É um instrumento de política latifundiária e ambiental, é uma multa”, diz Everardo. A “Lei Super” limitaria o número de impostos em cada esfera de governo. Além disso, uniformizaria em nível nacional as normas e alíquotas dos tributos estaduais e municipais. Esse é o único ponto que a “Lei Super” tem em comum com a reforma tributária que está sendo promovida pelo governo federal. “A unificação do ICMS é o único grande avanço que está sendo discutido na atual reforma”, diz Roberto Ferreira. “O resto é perfumaria.”

A “Lei Super” adotaria outra medida para simplificar o lado fiscal. Hoje as empresas têm um número de inscrição federal, um estadual e um municipal. “A implantação do cadastro único de pessoas jurídicas facilitaria muito o trabalho de fiscalização e a colaboração entre as várias esferas do governo”, afirma Everardo. Mas essas medidas seriam apenas complementos para a enorme economia em custos de fiscalização que se pode prever com a redução do número de impostos.

Neutralidade

Neutralidade quer dizer que o sistema tributário não deve influenciar a evolução natural da economia. Não é o que acontece: o sistema prejudica a competitividade de empresas tanto dentro do país quanto no exterior. Os impostos cumulativos e os cobrados das empresas sobre a folha de salário são emblemáticos. Esses impostos acabam embutidos nos preços dos produtos exportados, tornando-os menos competitivos em relação aos estrangeiros.

Os impostos sobre salários também prejudicam a neutralidade do sistema de outra forma. Como é muito caro contratar um profissional, algumas empresas minimizam o número de empregos que oferecem, enquanto outras optam pela informalidade para reduzir custos e se tornar mais competitivas. Uma pesquisa recente da IBPT indicou que cerca de 27% das empresas sonegam alguma parte dos impostos.

A “Lei Super” ajudaria a combater esses efeitos de dois modos. Primeiro, tornaria obrigatória a harmonização do sistema tributário brasileiro com os sistemas de outros países. A segunda medida seria, nas palavras de Everardo, “acabar com a tributação sobre folha de salários”. Aliadas às já mencionadas redução dos impostos indiretos, redução do número de impostos e unificação normativa dos impostos estaduais e municipais, essas medidas aumentariam em muito a neutralidade do sistema tributário brasileiro.

Limites

“Reforma tributária não é panacéia para nada”, afirma Everardo. “O que faz carga tributária não é tributo, é despesa.” O governo gasta muito e gasta mal. O IBPT estima que, do total de R$ 476 bilhões arrecadados por todos os governos brasileiros em 2002, 32% (ou R$ 152 bilhões) foram desviados da sua finalidade. O roubo e a corrupção comeram sua parte, mas a má administração também entra nessa conta. “A reforma tributária tem que caminhar junto com a melhoria na gestão do gasto público”, diz Gilberto Amaral.

A solução para o problema consiste em dois pontos adicionais da “Lei Super”. Um é estabelecer um limite para a carga tributária total. Uma meta de médio prazo poderia ser 25% do PIB – o nível médio da carga brasileira entre 1986 e 1995 e bem acima da média de 18% dos países latino-americanos. Uma vez atingida essa meta, aumentos na carga tributária seriam vinculados ao crescimento real do país. Essa norma obrigaria os governantes a gerir melhor a coisa pública e a se orientar pelos objetivos da sociedade: crescimento e desenvolvimento. A segunda medida seria a obrigatoriedade de auditorias e perícias independentes das contas públicas.

A “Lei Super” não é muito grande nem complicada. Ao todo, são 14 pontos a serem transformados em lei. Ela deixa os detalhes para os legisladores. Também não deve ser difícil de aprovar, pois os prazos para a adaptação serão longos. A “Lei Super” não prescreve soluções, apenas estabelece limites às que podem ser inventadas pelos governantes. Reformas mais radicais teriam pouquíssima chance de ser aprovadas. Reformas tímidas, como a que está em curso agora, terão um impacto pequeno e pouco duradouro. Conclusão: o Brasil precisa da “Lei Super”.

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